I OSK 1800/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 21/23 w sprawie ze skargi I.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 29 listopada 2022r. nr SKO-ŚR-4184/990/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 marca 2023r. sygn. akt II SA/Po 21/23, oddalił skargę I.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 29 listopada 2022 r., nr SKO-ŚR-4184/990/2022, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy Krzymów decyzją z dnia 26 października 2022 r., nr GOPS.8252.SP.000305.2022, odmówił I.J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem – J.W. Jako przyczynę odmowy wskazano niemożność ustalenia daty powstania niepełnosprawności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I.J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia 29 listopada 2022 r., nr SKO-ŚR-4184/990/2022, utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy Krzymów z dnia 26 października 2022 r. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022, poz. 615 ze zm. – dalej "u.ś.r."), a następnie wskazało, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, brak określenia daty powstania niepełnosprawności w okresie dzieciństwa nie stanowił przeszkody dla rozważania zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż J.W. jest żonaty, a jego żona – J.W.1, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania wnioskowanej pomocy. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I.J. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd wskazał na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie 7 sędziów z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt: I OPS 2/22, wyjaśnił, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Sąd podkreślił, że owa ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których zastosowanie ma przepis interpretowany w uchwale. Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska zajętego w uchwale, dopóty sądy administracyjne winny je respektować. Sąd podkreślił, że ogólna moc wiążąca uchwał powoduje, że z chwilą ich podjęcia wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany przepis. Sąd I instancji przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim. Jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaś ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia powinna być rozstrzygana orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec tego, mając na względzie obowiązujący stan prawny, ww. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz jej moc wiążącą, Sąd I instancji uznał, że należało odmówić skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Sąd zauważył, że okoliczność sprawowania przez skarżącą w ramach obowiązku alimentacyjnego opieki nad niepełnosprawnym ojcem, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 K.r.o, które ciążą na jego małżonce. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez adwokata, złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającej go decyzji SKO w Koninie z dnia 29 listopada 2022 r. oraz decyzji Wójta Gminy Krzymów z dnia 26 października 2022 r. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, w piśmie z dnia 23 czerwca 2023 r., zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 17 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1a u.s.r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem małżonek rodzica nie ma orzeczenia o niepełnosprawności; 2) błędnym uznaniu, że przy braku formalnego potwierdzenia stanu zdrowia w postaci orzeczenia o niepełnosprawności osób zobowiązanych do alimentacji, w pierwszej kolejności ocena ich możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym może być dokonana wyłącznie w aspekcie możliwości realizacji obowiązku alimentacji w formie świadczeń finansowych, a nie w odniesieniu do przyczyn obiektywnych odnoszących się do faktycznego sprawowania opieki; II. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania przez małżonkę niepełnosprawnego opieki w zakresie wymaganym stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, 2) art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca pomaga ojcu w codziennej higienie, pomaga się mu ubrać, przygotowuje i podaje posiłki, przygotowuje ubrania, podaje leki, wychodzi na spacery, zawozi do lekarza, umawia wizyty u lekarza, sprząta, robi zakupy i opłaty. Zakres wykonywanych czynności zależy od samopoczucia ojca, który ma lepsze i gorsze chwile. Podkreślono, że ze względu na podeszły wiek nie jest możliwe pozostawienie go bez opieki osoby drugiej. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że małżonka ojca również jest osobą schorowaną, wymagającą opieki, co prawda nie w takim stopniu jak ojciec, ale konieczne jest udzielenie wsparcia. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że odmawiając jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż nie jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do sprawowania opieki na niepełnosprawnym ojcem, gdyż pierwszeństwo w tym zakresie spoczywa na małżonku co do których nie istnieją żadne merytoryczne przeciwskazania do sprawowania takiej opieki, dokonano tego w sposób arbitralny i nie znajdujący odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżącej, jako córce osoby wymagającej opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem w sytuacji, gdy ojciec skarżącej zarówno w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i w dacie orzekania przez organ odwoławczy, posiada żonę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa rozbieżne stanowiska odnoszące się do kwestii tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki. Powyższa rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych stała się asumptem do wystąpienia przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 14 listopada 2022 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 2/22, w której stwierdzono, że: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Podkreślić trzeba, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2004 r., sygn. akt I OSK 2428/22). W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł jakichkolwiek powodów do zakwestionowania powołanej uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że nieuzasadnione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, albowiem w myśl powołanej uchwały powiększonego składu NSA, w okolicznościach tej sprawy brak jest możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca, będąc córką osoby wymagającej opieki – swojego ojca J.W. – niewątpliwie należy do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jednak żona ojca skarżącej, który wymaga opieki – J.W.1 – nie posiadała na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i orzekania przez organ odwoławczy orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec tego stwierdzić należy, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, tj. córce osoby wymagającej opieki, konieczne byłoby spełnienie przez nią wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie oraz legitymowanie się przez żonę ojca orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednak w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie legitymowała się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dlatego też występuje negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i w konsekwencji nie jest możliwe przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Wobec tego należy uznać, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić także należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Ustalony stan faktyczny sprawy jest bowiem niesporny, nie jest kwestionowany przez skarżącą. Natomiast odmienna ocena ustalonego stanu faktycznego nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania. Organy orzekające nie miały bowiem obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie tego, czy żona osoby wymagającej opieki (ojca skarżącej) miała rzeczywistą możliwość sprawowania nad nią opieki, w sytuacji gdy okolicznością świadczącą o braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był brak legitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wynika art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Stanowisko organów orzekających zostało potwierdzone w drodze wykładni tego przepisu przedstawionej w powyższej uchwale. Wobec tego uznać należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.