I OSK 1794/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 124/21 w sprawie ze skargi J.W. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. uchyla punkt 3 (trzeci) zaskarżonego wyroku; II. przyznaje od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J.W. sumę pieniężną w kwocie 4.000 (cztery tysiące) zł; III. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala; IV. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J.W. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z dnia 4 marca 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 124/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J.W. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdził, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Gorzowskiego z 26 sierpnia 1998 r. nr G-II-7221/3/97/98, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do wydania decyzji; 3. oddalił skargę w pozostałej części; 4. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J.W. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 23 kwietnia 2021 r. J.W. (dalej skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii, dalej Minister) postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewody Gorzowskiego z 26 sierpnia 1998 r. nr G-II-7221/3/97/98 (dalej decyzja z 26 sierpnia 1998 r.). Skarżący podniósł, że postępowanie we wskazanej sprawie trwa już 22 lata i 7 miesięcy i nadal nie zostało zakończone. Wniósł o: stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia odwołania; przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 20000 zł; zasądzenie [zwrotu] kosztów sądowych (k. 2-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie; wskazał, że w sprawie podejmowane są czynności zmierzające do jej rozpoznania, zaś opóźnienie w rozpoznaniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu (k. 9-12v akt sądowych). Sąd I instancji uznał, że skarga jest częściowo uzasadniona. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej kpa). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 kpa). Organ administracji publicznej pozostaje w [...] przewlekłości w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na [...] przewlekłość organu sąd obowiązany jest do ustalenia, czy organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej ppsa) zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (wyrok NSA z 23.10.2013 r. I OSK 1181/13). Z akt sprawy wynika, że pismem z 7 września 1998 r. skarżący odwołał się od decyzji z 26 sierpnia 1998 r. Postanowieniem z 4 marca 1999 r. nr GN-5.1-O-1402/98, utrzymanym w mocy postanowieniem z 13 maja 1999 r. nr GN-5.1-WP-421/99 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 2 stycznia 2018 r. nr DO.2.6612.800.2016.AS. Pismem z 21 maja 2021 r. Minister wystąpił do Wojewody Gorzowskiego o przekazanie akt sprawy. Decyzją z 25 maja 2021 r. nr DO.II.7612.429.2019.BK Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił decyzję Wojewody Gorzowskiego z 26 sierpnia 1998 r. nr G-II-7221/3/97/98 i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Z uwagi na wydanie przez Ministra decyzji, postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do jej wydania jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Nie zwalnia to Sądu od rozpoznania sprawy w pozostałym zakresie. Jako przewlekłość organu nie może zostać zaliczony okres zawieszenia postępowania, jako że prawidłowość postanowienia o zawieszeniu postępowania nie podlega kontroli sądu w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Mimo tego, w okresie od 2 stycznia 2018 r. do 21 maja 2021 r., tj. przez ponad trzy lata organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, a jednocześnie z akt sprawy nie wynikają żadne okoliczności, które mogłyby ten stan rzeczy tłumaczyć. Uzasadnia to przyjęcie, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do wniosku o przyznanie od Ministra sumy pieniężnej należy zwrócić uwagę na fakt, że ocena czy okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie tego środka pozostawiona została do uznania sądowi. Ocena ta winna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i winna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. Decyzja sądu co do przyznania sumy pieniężnej winna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania (wyrok NSA z 16.2.2018 r. I OSK 1163/16). Z uwagi na zakończenie postępowania przed organem, Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych w sprawie gdzie doszło już do likwidacji stanu bezczynności byłoby niecelowe i w tym zakresie skargę oddalił. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa stwierdził, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Gorzowskiego z 26 sierpnia 1998 r. nr G-II-7221/3/97/98, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku); na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt 2 wyroku); na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku); na podstawie art. 200 ppsa orzekł o kosztach sądowych (pkt 4 wyroku). Na koszty sądowe składa się wpis w kwocie 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania (k. 46-47v akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł J.W., reprezentowany przez adw. M.W., zaskarżając wyrok I SAB/Wa 124/21 w części - w punkcie 3, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania: art. 141 § 4 ppsa i niezastosowanie art. 149 § 2 ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu Numer 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez odmowę przyznania na rzecz skarżącego kwoty 20.000 zł zadośćuczynienia za przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Gorzowskiego z 26 sierpnia 1998 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o: chylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 3; przyznanie na rzecz skarżącego od Ministra Rozwoju i Technologii kwoty 20.000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego; zasądzenie na podstawie art. 203 pppsa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 59-61v akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Na rozprawie dnia 12 października 2023 r. strony i ich pełnomocnicy nie stawili się (k. 100 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 ppsa w rozpoznawanej sprawie jednak nie występują. Stosownie do art. 176 ppsa strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić, wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania oraz zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wskazał jako podstawę skargi kasacyjnej wyłącznie "naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy" (zatem drugą podstawę kasacyjną - art. 174 pkt 2 ppsa). Jednakże w rozpoznawanej sprawie podniesione zarzuty obejmują zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jaki i przepisów postępowania, aczkolwiek jedynie część z tych zarzutów spełnia wymogi sformalizowanego środka prawnego, jakim jest skarga kasacyjna. W odniesieniu do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, że art. 149 § 2 ppsa, mimo że został zamieszczony w ustawie proceduralnej, jest przepisem prawa materialnego, a nie procesowego (odpowiednio - wyroki NSA z: 28.2.2020 r. I OSK 1278/19; 20.1.2021 r. I OSK 2290/20; 27.5.2021 r. I OSK 2741/20; 24.6.2021 r. I OSK 2929/20, cbosa), podobnie jak przepisami prawa materialnego są przepisy art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946) oraz w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 1 Protokołu Numer 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. nr 36 poz. 175 ze zm). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 zd. 1 ppsa). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. Zdanie 2 art. 141 § 4 ppsa w niniejszej sprawie nie jest relewantnym wzorcem kontroli. Częściowo zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu Numer 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Gorzowskiego z 26 sierpnia 1998 r., które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 zaskarżonego wyroku) godzi w standardy międzynarodowe, gdyż w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka postępowanie administracyjne prowadzone w sposób przewlekły stanowi naruszenie art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Istnieje bowiem silne domniemanie, że nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (wyrok ETPCz z 29.3.2006, skarga nr 36813/97 r.). Z powyższych względów należało podzielić zarzut skargi kasacyjnej w części wskazującej na naruszenie materialnoprawnych wzorców kontroli: art. 149 § 2 ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu Numer 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i przyznać skarżącemu sumę pieniężną przewidzianą w art. 149 § 2 ppsa w kwocie 4.000 zł. Jej wysokość orzeczona przez Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem stanowić dla skarżącego zauważalną rekompensatę za przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. Dalej idące żądanie w postaci przyznania dalszej kwoty 16.000 zł było w kontrolowanej sprawie nieadekwatne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 ppsa orzeczono jak w punkcie I sentencji niniejszego wyroku; na podstawie art. 149 § 2 ppsa jak w punkcie II; na podstawie art. 184 ppsa jak w punkcie III, a na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa orzeczono jak w punkcie IV niniejszego wyroku.