I OSK 1785/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 126/21 w sprawie ze skargi R. W. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania I. uchyla punkt 3 (trzeci) zaskarżonego wyroku; II. przyznaje od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz R. W. sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; III. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala; IV. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz R. W. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2022 r., po rozpoznaniu skargi R. W. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania - 1. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania odwołania R. W. od decyzji Wojewody Gorzowskiego z 26 sierpnia 1998 r. 3. oddalił skargę w pozostałej części; 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z 22 kwietnia 2021 r. R. W. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra, Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie: Ministra Rozwoju i Technologii) postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Gorzowskiego z 26 sierpnia 1998 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie przez organ ww. postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 20.000 złotych oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Gorzowskiego z 26 sierpnia 1998 r. pozostawało zawieszone przez 18 lat i 10 miesięcy. Natomiast od dnia podjęcia postępowania, czyli przez ponad 3 lata i 3 miesiące, Minister ani razu nie powiadomił skarżącego o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy i nie podał przybliżonego terminu rozpatrzenia odwołania. Skarżący podsumował, że odwołanie czeka na rozpoznanie od ponad 22 lat i 7 miesięcy, a od daty podjęcia postępowania odwoławczego, czyli od 3 lat i 3 miesięcy, organ nie zrobił nic aby załatwić sprawę. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przy piśmie z 26 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 335/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doręczył organowi prawomocny wyrok z 6 marca 2017 r. wraz z aktami administracyjnymi. Zwrócone akta nie zawierały jednak akt postępowania przed Wojewodą Gorzowskim, w tym zaskarżonej decyzji z 26 sierpnia 1998 r. W związku z powyższym organ podjął próbę ich odszukania we własnych zasobach archiwalnych, a także w zasobach sądów administracyjnych, innych organów administracji i operatora sieci przesyłowej. Minister wskazał również, że pismem z 12 maja 2021 r. zawiadomił strony, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., o niemożności rozpoznania odwołania w terminie z uwagi na konieczność pozyskania całości akt sprawy oraz przewidywanym terminie zakończenia sprawy do dnia 31 lipca 2021 r. Zdaniem organu odwoławczego, w opisanej sytuacji nie można przyjąć, że prowadził on postępowanie przewlekle, gdyż podejmował czynności mające na celu wyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy. Ponadto, zdaniem organu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy żądanie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł należy uznać za rażąco nieadekwatne. Ponadto, istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma to, że Minister zakończył w niej postępowanie wydając w dniu 25 maja 2021 r. decyzję o uchyleniu w całości decyzji Wojewody Gorzowskiego z 26 sierpnia 1998 r. i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzją z 25 maja 2021 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił w całości decyzję Wojewody Gorzowskiego z 26 sierpnia 1998 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wydanie decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Oceniając w niniejszej sprawie przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że po podjęciu – postanowieniem z 2 stycznia 2018 r. - postępowania odwoławczego zawieszonego postanowieniem z 4 marca 1999 r. akta administracyjne pozostawały w sądzie administracyjnym. Zostały one organowi zwrócone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wraz z prawomocnym wyrokiem (sygn. akt IV SAB/Wa 335/16) przy piśmie z 26 sierpnia 2019 r. Pomimo jednak otrzymania akt w powyższej dacie organ odwoławczy pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero po ponagleniu skarżącego datowanym na 8 kwietnia 2021 r., a więc po upływie przeszło jednego roku i sześciu miesięcy od wpływu zwróconych akt administracyjnych, zwracając się pismami z 12 i 18 maja 2021 r. do NSA, WSA w Warszawie i Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego o przeprowadzenie kwerendy własnych zasobów w celu odszukania akt zawierających zaskarżoną decyzję z 26 sierpnia 1998 r. Ostatecznie decyzję kończącą postępowanie organ odwoławczy wydał w dniu 25 maja 2021 r., a więc po upływie prawie jednego roku i dziewięciu miesięcy od daty wpływu do organu akt administracyjnych (zwróconych przez sąd administracyjny wraz z prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wa 335/16 przy piśmie z 26 sierpnia 2019 r.) oraz po wniesieniu skargi do sądu. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ działał w sprawie opieszale i nieskutecznie, co przedłużyło termin rozpoznania odwołania od decyzji z 26 sierpnia 1998 r. Jednocześnie, w ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. Suma pieniężna ma charakter kompensacyjny. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, bowiem Minister rozpoznał odwołanie skarżącego. Z tych przyczyn formułowane w tym zakresie żądanie skargi nie mogło zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części dotyczącej punktu 3 wywiódł R. W. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. i niezastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 77 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu Numer 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez odmowę przyznania na rzecz skarżącego kwoty 20.000 zł zadośćuczynienia za przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Gorzowskiego z 26 sierpnia 1998 r. W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 3, przyznanie od Ministra Rozwoju i Technologii kwoty 20.000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (tj. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Podkreślić jednak należy, że podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. Przewidziana w tym przepisie suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni również funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić mu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy, i że obejmuje skarżącego swoją ochroną (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16; 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19; 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19 i 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2765/20). Istotne jest także, a co podkreśla się w orzecznictwie, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 651/21; 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2532/19; 8 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2532/19, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie przedstawił szczególnych okoliczności uzasadniających brak zasądzenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Sam fakt zakończenia postępowania, tj. zrealizowanie celu skargi, nie uzasadniał odstąpienia od przyznania skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej. Jak już wyżej wskazano przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniały przyznanie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy oraz naruszenie jego prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. O wysokości sumy pieniężnej zadecydował przede wszystkim czas przewlekłości (niemal rok i dziewięć miesięcy), jak również jej rodzaj oraz fakt, że postępowanie w tej sprawie toczy się od 1998 r. Tak określona suma pieniężna, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, spełni swoją kompensacyjną funkcję. Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 149 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 3 i przyznał skarżącemu kasacyjnie sumę pieniężną w kwocie 3000 zł. W pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do żądania sumy pieniężnej w wyższej wysokości orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a. (pkt III sentencji). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.