I OSK 1790/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2621/23 w sprawie ze skargi E.N. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 12 października 2023 r. nr DSZ-V.4321.1.632.2022.MU w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz E.N. kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( dalej: "Sąd I instancji" lub "WSA") wyrokiem z 24 maja 2024 r. o sygn. akt I SA/Wa 2621/23, wydanym po rozpoznaniu skargi E.N. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 12 października 2023 r. nr DSZ-V.4321.1.632.2022.MU w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2022 r. nr PS.IV.9470.3.100.2022.PW. Ponadto zasądził od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz E.N. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej w skrócie: Minister), zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2024 r. poz . 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), tj. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 323 – dalej: u.ś.r.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawę Skarżącej należało załatwić z pominięciem ww. przepisu, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu rozstrzygania przedmiotowej sprawy, który w ocenie sądu pierwszej instancji został uznany za niekonstytucyjny, a zatem niemający mocy obowiązującej w tej konkretnej sprawie, podczas gdy w istocie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443) wyraźnie stwierdził, że ww. przepis pozostaje w mocy do czasu jego zmiany przez ustawodawcę; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1, obowiązującej w dniu wydania wyroku w sprawie K 38/13, ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.), poprzez ich bezpodstawne pominięcie w procesie wykładni przedmiotowego wyroku Trybunału, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały ww. wyrok w sprawie K 38/13. W oparciu o powyższe Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. albo ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu od Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podniósł, że nie podziela stanowiska Sądu I instancji, wskazującego na rozpatrywanie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 jedynie w oparciu o samą jego sentencję, a z pominięciem uzasadniania, stanowiącego jego integralną część. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o zakresowej niezgodności danej normy prawnej z Konstytucją nie przesądza o jej wyeliminowaniu z porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej i nie uprawnia organów administracji do niestosowania takich przepisów. Zdaniem Ministra przyjęta w zaskarżonym wyroku interpretacja zakresowego charakteru niezgodności z Konstytucją przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którą wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 38/13 wskazuje, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny uznana za niekonstytucyjną, nie jest bynajmniej jedyną dopuszczalną z punktu widzenia zasad logiki oraz chronionych wartości konstytucyjnych. W wyroku w sprawie K 38/13 Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny wyłącznie z art. 32 ust. 1 Konstytucji, który statuuje zasadę równości. Oznacza to, że z sentencji wyroku w sprawie K 38/13 wynika jedynie niezgodność przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. z Konstytucją wyłącznie w kontekście równości wobec prawa opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Z logicznego punktu widzenia zatem równie dobrą interpretacją wyroku w sprawie K 38/13 byłaby taka interpretacja, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne w ogóle nie przysługiwałoby opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych, niezależnie od daty powstania niepełnosprawności. W takiej sytuacji niewątpliwie byłaby bowiem zapewniona równość traktowania dorosłych osób niepełnosprawnych. Taka interpretacja byłaby również usprawiedliwiona na gruncie chronionych wartości konstytucyjnych, biorąc pod uwagę, że w wyroku w sprawie K 38/13, pomimo takiego żądania wnioskodawcy, Trybunał nie zakwestionował zgodności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 2 ani art. 69 Konstytucji, które stanowią odpowiednio o zasadzie demokratycznego państwa prawnego oraz o szczególnej ochronie osób niepełnosprawnych. Podniesiono, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku o sygnaturze K 38/13 jednoznacznie podkreślił, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza akceptacji poglądu, że ograniczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie kryterium wieku powstania niepełnosprawności jest niekonstytucyjne, ponieważ w sposób nieuzasadniony ogranicza grupę uprawnionych do tego świadczenia. Trybunał stwierdził natomiast, że zastosowanie takiej przesłanki jest dopuszczalne. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie też zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że skutkiem wejścia w życie przedmiotowego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Ministra przedmiotowy wyrok Trybunału, czytany łącznie z uzasadnieniem, w części, w jakiej odnosi się do zakwestionowanego art. 17 ust. 1b u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu rozstrzygania sprawy przez organ, ma charakter tzw. wyroku zakresowego, a tak jak zostało to już powyżej wskazane, równie możliwą z logicznego punktu widzenia interpretację wyroku Trybunału stanowiłoby uznanie, iż świadczenie pielęgnacyjne w ogóle nie przysługuje opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych, niezależnie od daty powstania ich niepełnosprawności. Trybunał jednoznacznie wypowiedział się o skutkach prawnych swojego orzeczenia, wskazując że wyrok nie ma charakteru prawotwórczego w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, wskazując również, iż jego realizacja wymaga interwencji prawodawcy zaznaczając, że "Trybunał nie przesądza, jaki model ustalenia świadczeń dla tych [dorosłych] opiekunów należy przyjąć". Zdaniem Ministra nie znajduje zatem uzasadnienia teza, że w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego organy administracji powinny uznać przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. za nieobowiązujący i nie stosować go w wydawanych przez siebie decyzjach administracyjnych, tym bardziej, iż w chwili wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia przez Organ, brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. pozostawało niezmienione. W świetle art. 67 i art. 69 w związku z art. 10 Konstytucji, to na ustawodawcy, a nie na sądach ciąży obowiązek ukształtowania systemu zabezpieczenia społecznego obejmującego wsparcie dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem wartości konstytucyjnych, ale także możliwości finansowych państwa. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył pełnomocnik E.N., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz E.N. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje . Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół wykładni i zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w kontekście skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104). Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: (1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub (2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Niemniej Trybunał Konstytucyjny ww. wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że przywołany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kwestia skutków wyroku TK dla stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - uznawał konieczność uwzględnienia wyroku K 38/13 dla prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. (patrz. m.in. wyroki: NSA z 9 kwietnia 2024 r. o sygn. akt I OSK 1569/22, z 21 stycznia 2025 r. o sygn. akt I OSK 117/23, z 8 kwietnia 2025 r. o sygn. akt I OSK 778/24 i z 6 maja 2025 r. o sygn. akt I OSK 1157/23, czy z 7 sierpnia 2025 r. o sygn. akt I OSK 1736/24 – dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, co oznacza, że nie eliminuje on całego przepisu z systemu prawnego, to jednak nieuchronnie prowadzi do konieczności takiej jego wykładni i stosowania przez organy administracji publicznej oraz sądy, która pomija kryterium uznane za niekonstytucyjne. Zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) oraz zasada związania organów państwowych orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) nakazują odmowę zastosowania przepisu w zakresie, w jakim Trybunał stwierdził jego sprzeczność z ustawą zasadniczą. W konsekwencji, od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13, kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, jeśli pozostałe przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. są spełnione. Organy administracji, rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez takiego opiekuna, zobowiązane są ocenić spełnienie warunków do jego uzyskania, pomijając niekonstytucyjne kryterium temporalne powstania niepełnosprawności. Nie można podzielić argumentacji Ministra, odwołującej się do zawartego treści uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. K 38/13 stwierdzenia, że wyrok ten nie uchyla przepisu ani nie kreuje automatycznie prawa do świadczenia dla osób dotychczas wyłączonych, nie może prowadzić do odmiennych wniosków. Niewątpliwie Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym i jego orzeczenia nie tworzą samoistnie nowych norm prawnych przyznających świadczenia (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Jednakże, stwierdzenie niekonstytucyjności określonej części normy prawnej (w tym przypadku kryterium różnicującego) ma ten skutek, że eliminuje z porządku prawnego niezgodną z Konstytucją podstawę do wydawania negatywnych rozstrzygnięć. Kontynuowanie stosowania przepisu w jego niekonstytucyjnym zakresie, w oczekiwaniu na działanie ustawodawcy, który pozostawał w wieloletniej zwłoce w uregulowaniu stanu prawnego na podstawie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowiłoby akceptację stanu niezgodnego z Konstytucją RP i naruszenie zasady legalizmu oraz podważałoby sens kontroli konstytucyjności prawa. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o niekonstytucyjne kryterium jest niedopuszczalna, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Tym samym zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznać należy za niezasadny. Chybiony jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) Minister zarzucił Sądowi pierwszej instancji bezpodstawne pominięcie tych przepisów w procesie wykładni wyroku o sygn. K 38/13, co miało prowadzić do błędnej oceny interpretacji dokonanej przez organy. Zarzut ten jest niezasadny, albowiem WSA nie stosował wskazanych przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, lecz dokonał prawidłowej wykładni skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, opierając się przede wszystkim na jego sentencji, która zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczna. Uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, choć stanowi istotny kontekst interpretacyjny, nie modyfikuje normatywnej treści sentencji. Sąd Wojewódzki prawidłowo odczytał wynikające z sentencji wyroku o sygn. K 38/13 konsekwencje dla stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznając niedopuszczalność opierania rozstrzygnięcia na kryterium uznanej niekonstytucyjności ( tak też w wyrokach NSA z 8 kwietnia 2025 r. o sygn. akt I OSK 778/24 i z 6 maja 2025 r. o sygn. akt I OSK 1157/23 – dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego wszytki podniesione zarzuty okazały się niezasadne, a w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną jako pozbawioną podstaw. Skarga kasacyjna została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).