I OSK 1787/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1638/22 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 listopada 2022 r. nr N-I.7581.2.68.2021 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1638/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 listopada 2022 r. nr N-I.7581.2.68.2021 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: I. uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymała ona w mocy punkt 1, 2, 3, 5 i 6 decyzji Starosty Przeworskiego z dnia 8 września 2021 r. nr GG.6821.2.2021 i w tym zakresie uchylił też decyzję Starosty Przeworskiego z dnia 8 września 2021 r. nr GG.6821.2.2021; II. oddalił skargę w pozostałej części; III. zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto Rzeszów kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 72-82v akt sądowych). Skargę kasacyjną wniosła Gmina Miasto Rzeszów (dalej Gmina, skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r. pr. A.N., zaskarżając wyrok II SA/Rz 1638/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego: 1. art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych [Dz.U. z 2020 r. poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r. lub uCOVID] w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami [Dz.U. z 2019 r. poz. 801, dalej ustawa kwietniowa lub uzugn]; art. 136 ust. 7, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ([Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, zm. poz. 815; z 2022 r. poz. 1846, 2185] dalej ugn) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie, na co wskazuje postanowienie SN z 15.10.2001 r. I CKN 102/99, Lex Polonica; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2006, s. 367 [uw. 3]; wyrok NSA z 13.11.2020 r. I OSK 1413/19) polegające na uznaniu, że do oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nabytej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm., dalej ugg], o którym mowa w art. 136 ust. 7 ugn i art. 2 ust. 1 uzugn, ma zastosowanie art. 15 zzr ust. 1 uCOVID zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Tymczasem art. 15zzr ust. 1 uCOVID w ogóle nie ma w sprawie zastosowania. Niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie art. 15 zzr ust. 1 uCOVID wynikło z błędnej wykładni tego przepisu i uznania, że użyty w nim zwrot "przepisy prawa administracyjnego" obejmuje przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości a także art. 2 ust. 1 uzugn; W uzasadnieniu wniesionego środka prawnego, jako podstawę kasacyjną, wskazano naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15zzr ust. 1 uCOVID w zw. z art. 2 ust. 1 uzugn, art. 136 ust. 7, art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie, na co wskazuje postanowienie SN z 15.10.2001 r. I CKN 102/99, Lex Polonica; J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 367 [t. 3 - uw. NSA], wyrok NSA z 13.11.2020 r. I OSK 1413/19), polegające na uznaniu, że do oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nabytej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [dalej ugg], o którym mowa w art. 136 ust. 7 ugn i art. 2 ust. 1 uzugn, ma zastosowanie art. 15 zzr ust. 1 uCOVID zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zdaniem kasatora, art. 15zzr ust. 1 uCOVID w ogóle nie ma w sprawie zastosowania. Niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie art. 15 zzr ust. 1 uCOVID wynikło z błędnej wykładni tego przepisu i uznania, że użyty w nim zwrot "przepisy prawa administracyjnego" obejmuje przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, a także przepis art. 2 ust. 1 uzugn. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ppsa przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji w całości (ale z odmiennym uzasadnieniem); zasądzenie od organu na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, z uwzględnieniem obu instancji (k. 93-97v akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania: S.J., B.J. i P.J., reprezentowani przez r. pr. R.K., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako oczywiście bezzasadnej, gdyż wynikający z art. 137 ust. 7 ugn w zw. z art. 2 ust. 1 uzgn termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest określonym w art. 15 zzr ust. 1 uCOVID terminem przewidzianym przepisami prawa administracyjnego. Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną podzielił pogląd sformułowany w wyroku II SA/Rz 1638/22 jako prawidłowy i zgodny z przepisami prawa (k. 106-109 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.10.2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powołanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określono zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji przebiegu sprawy, w tym jej części historycznej i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź jedynie do rozważań mających na celu ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa - na naruszeniu norm prawa materialnego. Wobec braku zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), stan faktyczny w sprawie, aprobowany przez Sąd I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zakres podmiotowy i przedmiotowy kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy administracyjnej został wyznaczony wnioskiem z 7 lipca 2020 r., zawierającym żądanie zwrotu działek nr: [...], [...], [...], [...], [...]. W dniu orzekania w sprawie zwrotu ww. działek, obowiązywały następujące podstawy materialnoprawne decyzji - mianowicie, jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r. na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f ustawodawca wprowadził przepis art. 136 ust. 7 ugn w brzmieniu: "Uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawiony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2". Wraz z tą zmianą na mocy art. 2 ust. 1 uzugn, wprowadzono przepis intertemporalny, wedle którego "w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Powyższy przepis przejściowy umożliwiał złożenie wniosku do dnia 14 maja 2020 r. Z dniem 31 marca 2020 r. w porządku prawnym zaczął obowiązywać przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Mocą art. 15 zzr ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca przesądził, że "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". Zawieszenie biegu ww. terminu trwało do 23 maja 2020 r. - mocą przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875, dalej ustawa z 14 maja 2020 r.) uchylającej art. 15 zzr. Ustawa z 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r., toteż od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Sąd I instancji zauważył, że okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r., co jest równoznaczne z tym, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winien zostać złożony do dnia 7 lipca 2020 r. Wnioski o zwrot nieruchomości złożone w tym terminie należało uznać za skuteczne. Z tym stanowiskiem polemizuje skarżąca kasacyjnie, wywodząc, z powołaniem relewantnego orzecznictwa i poglądów formułowanych w nauce prawa (piśmiennictwie), że roszczenie o zwrot nieruchomości ma charakter cywilnoprawny. Jak argumentuje się we wniesionym środku prawnym, roszczenie o odwrócenie skutków wywłaszczenia, mimo że ma oczywiste konstytucyjne oparcie, nie jest samo roszczeniem administracyjnym tylko przez fakt posiadania przez wywłaszczenie charakteru administracyjnego. Dlatego kasator nie zgadza się, że użyty w art. 15 zzr ust. 1 uCOVID zwrot "przepisy prawa administracyjnego" obejmuje przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, jak również art. 2 ust. 1 uzugn. Pogląd ten wzmacnia wykładnia historyczna. Zdaniem Autorki skargi kasacyjnej, z prac legislacyjnych nad spornym przepisem wynika, że w projekcie ustawy nowelizującej uCOVID w art. 15zzr wstęp do wyliczenia brzmiał "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów przewidzianych przepisami prawa cywilnego i administracyjnego". Z kolei, w pierwotnym pkt. 2 była mowa o "terminach, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności wynikających ze stosunków cywilnoprawnych". W konsekwencji, prawodawca dążył do objęcia zawieszeniem biegu terminu również terminu zawitego do dochodzenia roszczenia o zwrot nieruchomości. Po poprawkach z dnia 27 marca 2020 r. i ostatecznie po poprawkach Senatu RP, z art. 15zzr wstępu do wyliczenia wykreślono zwrot "cywilnego i" oraz ww. fragment pierwotnego pkt. 2. Tym samym, ustawodawca zrezygnował z objęcia zawieszeniem terminów przewidzianych przepisami prawa cywilnego, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie roszczeń wynikających ze stosunków cywilnoprawnych. Takim właśnie roszczeniem jest roszczenie o zwrot nieruchomości, które rodzi się w momencie upływu terminów do zrealizowania celu wywłaszczenia. Skarżąca wykłada art. 15zzr ust. 1 uCOVID zgodnie z jego literalnym brzmieniem, który - w jej ocenie - jest zgodny z intencją ustawodawcy. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wykładni powołanych norm prawa materialnego, a w szczególności wymaga rozstrzygnięcia, czy termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należy kwalifikować jako termin przewidziany przepisami prawa administracyjnego, o którym mowa w art. 15zzr ust. 1 uCOVID, co przesądzałoby o dopuszczalności jego zawieszenia z uwagi na panujący wówczas stan epidemiczny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób w pełni zaaprobować stanowiska, zgodnie z którym postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter typowo cywilnoprawny. Przeciwko takiemu zapatrywaniu świadczą niektóre publikacje naukowe (np. S. Pawłowski, Zasada traktowania wywłaszczenia jako środka ultima ratio w świetle nowelizacji u.g.n. z 4 kwietnia 2019 r. ograniczającej w czasie uprawnienia zwrotowe, "Kwartalnik Nieruchomości@", 2019/2/s. 73-84) i wybrana judykatura (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4.7. 2015 r. SK 26/14, OTK-A 2015/7/101, dalej wyrok SK 26/14). Z uwagi na niejednoznaczny charakter normatywny omawianego zagadnienia, najbardziej adekwatne jest stwierdzenie, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest roszczeniem cywilnoprawnym o charakterze majątkowym, które realizowane jest w postępowaniu administracyjnym (np. wyrok WSA w Poznaniu z 12.5.2021 r. I SA/Po 746/20). Problematyka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mimo że niewątpliwie wykazuje cechy sprawy cywilnoprawnej, została umiejscowiona przez ustawodawcę w tej części ustawy o gospodarce nieruchomościami (DZIAŁ III. Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości. Rozdział 6. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości), która normuje materię z zakresu prawa administracyjnego - władczego oraz jednostronnego - zatem właściwego dla ogólnego postępowania administracyjnego ingerowania w sferę własności jednostki. Jakkolwiek zarówno w wywłaszczeniu, jak i w postępowaniu zmierzającym do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości widoczny jest komponent prywatnoprawny, to odjęcie prawa własności następuje w drodze władczego aktu administracyjnego, podobnie jak orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wynika stąd, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami "uregulowana została zarówno problematyka cywilnoprawna, jak i administracyjnoprawna gospodarki nieruchomościami. Do problematyki cywilnoprawnej należy [...] cała sfera regulacji dotyczących zasad i form prawnych gospodarowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Chodzi tu w szczególności o określenie w ugn ekwiwalentności świadczeń w obrocie nieruchomościami tych podmiotów, ze zwróceniem szczególnej uwagi na przypadki wyłączenia tej ekwiwalentności (obrót nieruchomościami pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi, bonifikaty od cen sprzedaży i opłat z tytułu użytkowania wieczystego, darowizny i zrzeczenia się prawa do nieruchomości), określenie zakresu praw ustanawianych do nieruchomości będących własnością publiczną, przetargowy tryb wyłaniania nabywców i podmiotów innych praw do nieruchomości stanowiących własność publiczną. Problematyka administracyjnoprawna zawiera się przede wszystkim w procedurach dotyczących podziałów nieruchomości, wywłaszczania, ustalania odszkodowania i zwrotu nieruchomości wywłaszczonych oraz w ustalaniu opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ta część regulacji ugn stanowi w istocie administracyjnoprawny sposób kształtowania gospodarki nieruchomościami jako sfery o naturze cywilnoprawnej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w tej części określa zatem administracyjnoprawne sposoby oddziaływania na cywilnoprawną sferę nieruchomości, a szczególnie na jej zakres podmiotowy" (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H.Beck 2025, s. 10-13, nb 4-7 do art. 1). W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, co miało wynikać z błędnej wykładni tego przepisu i uznania, że użyty w nim zwrot "przepisy prawa administracyjnego" obejmuje przepisy ugn o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, a także art. 2 ust. 1 uzugn. Skarżąca kasacyjnie argumentuje, odwrotnie niż uczynił to w swym uzasadnieniu Sąd I instancji, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter cywilny - jest sprawą cywilną w znaczeniu materialnym - i w konsekwencji taki też charakter mają terminy do dochodzenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli tak, to w sprawie w ogóle nie znajdował zastosowania art. 15 zzr ust. 1 uCOVID, gdyż w okresie pandemii zawieszał on bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Oznacza to, że ustawodawca - zdaniem kasatora - zrezygnował z objęcia zawieszeniem terminów przewidzianych przepisami prawa cywilnego, a do takich należy roszczenie o zwrot nieruchomości. W kwestii tego zarzutu rozstrzygnięcia wymagało, czy w świetle art. 15zzr ust. 1 uCOVID, postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogło być traktowane jako postępowanie, które zostało opisane dyspozycją tego przepisu. Odnosząc się do tego zagadnienia, należy najpierw zauważyć, że jakkolwiek pożądane jest, by prawo administracyjne stanowiło wyodrębnioną i zasadniczo samodzielną gałąź prawa o odrębnej "jurydycznej tożsamości" (utrzymującą klarowne linie repartycji), to jednak - stanowiąc integralną część porządku prawnego - niewątpliwie współistnieje ono z innymi gałęziami (dziedzinami) prawa, służąc wespół z nimi ogólnym celom tego porządku (P. Wszołek, Istota i "rodzaje" integralności polskiego prawa administracyjnego, w: Integralność prawa administracyjnego: perspektywa polska, red. J. Zimmermann, Warszawa 2019, s. 22). To współistnienie manifestuje się w przenikaniu instytucji prawnych w obrębie corpus iuris Polonici i polega m. in. na recepcji do materii prawa administracyjnego (głównie materialnego oraz procesowego), instytucji prawnych bądź zasad charakterystycznych dla innych dziedzin prawa. Tytułem przykładu można podać sprawę o przyznanie prawa użytkowania wieczystego uregulowaną w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. nr 50 poz. 279 ze zm.); w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że jest ona sprawą cywilną załatwianą w postępowaniu administracyjnym (np. wyrok NSA z 11.9.2018 r. I OSK 2382/16). Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w analogiczny sposób należy postrzegać postępowanie o zwrot nieruchomości - jako sprawę w swoich skutkach cywilnoprawną, którą ustawodawca w ramach przysługującej mu swobody regulacyjnej unormował w drodze procedury administracyjnej. W takiej sprawie nie orzeka sąd cywilny wyrokiem, lecz organ administracji publicznej decyzją administracyjną, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym przedmiotem rozstrzygnięcia jest tutaj sprawa w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Przepis ten normuje przesłanki dopuszczalności załatwiania spraw z zakresu prawa administracyjnego, które - przez wzgląd na ich wzajemne powiązanie formalne oraz merytoryczne - muszą zostać spełnione łącznie. Do przesłanek tych należą: prawny charakter organu, jego właściwość, rodzaj sprawy, a także prawna forma jej załatwienia. W trybie ogólnego postępowania administracyjnego załatwiane są sprawy administracyjne w znaczeniu formalnym, jako należące do właściwości organów administracji publicznej sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Wedle tego ujęcia pojęcie decyzji administracyjnej oznacza takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego (najczęściej administracyjnego), bądź w sferze stosunku administracyjnego procesowego (uchwała NSA z 9.12.2013 r. I OPS 4/13, ONSAiWSA 2014/3/35; Borkowski/Adamiak Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H Beck 2024, s. 687, nb 5 do art. 104). Taki charakter ma sprawa dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym jej elementy konstrukcyjne, jak m. in. termin złożenia wniosku inicjującego postępowanie w tej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku SK 26/14 wskazał, że roszczenie o zwrot nieruchomości jest uznawane, z jednej strony, za specyficzne roszczenie cywilnoprawne, które może być zrealizowane jedynie w postępowaniu administracyjnym, natomiast z drugiej strony uchodzi ono za roszczenie publicznoprawne, gdyż wynikające z Konstytucji i skonkretyzowane w odpowiednich przepisach prawa administracyjnego. Niezależnie od powyższych wątpliwości, z uzasadnienia wyroku SK 26/14 jednoznacznie wynika, że mamy do czynienia z zagadnieniem z zakresu prawa administracyjnego już to w sferze procesowej, gdy idzie o ukształtowanie postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia, już to w sferze materialnej - w aspekcie regulacji materialnych podstaw orzekania przez organ. Zawierający sporny zwrot normatywny art. 15zzr ust. 1 uCOVID, został uchwalony w bezprecedensowych warunkach. Nigdy wcześniej w realiach funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego nie miała miejsca tak szeroka i zarazem pilna konieczność modyfikacji stanu normatywnego spowodowana warunkami pandemicznymi. Należy przypomnieć, że zmiany obowiązujących aktów normatywnych były wówczas wprowadzane w błyskawicznym tempie i musiały uwzględniać ograniczenia w funkcjonowaniu m. in. urzędów, sądów, szeroko rozumianych usług prawniczych. Ustawodawca dążył do minimalizacji transmisji wirusa SARS-CoV-2 w ten sposób, że wprowadzał ograniczenia obywateli w kontaktach z innymi ludźmi i - co bardzo istotne - z instytucjami publicznymi. Jest wobec tego jasne, że zwłaszcza w początkowej fazie pandemii koronawirusa rygory sanitarne uzasadniały odłożenie w czasie określonych prawnie wymogów, w tym wydłużenie terminów składania wniosków w urzędach administracyjnych bądź dokonywania innych czynności prawnych. Rację ma Sąd I instancji wskazując, że w procesie wykładni pojęcia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego z art. 15zzr ust. 1 uCOVID należało mieć na uwadze cel regulacji, jakim było objęcie ochroną prawną uczestników obrotu prawnego wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów wynikających z tych przepisów. Skład orzekający Sądu kasacyjnego przyjmuje jako swój pogląd wyrażany w orzecznictwie, wedle którego skoro norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 uCOVID odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to należy przyjąć, że od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Wejścia w życie tej regulacji 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Art. 15zzr ust. 1 uCOVID, jak już wspomniano, był uchwalany w oczywistych dla wszystkich, szczególnych warunkach, związanych z zagrożeniem epidemiologicznym. W tej sytuacji zachodziła potrzeba dokonania szybkich i jednocześnie zrozumiałych - dla jak najszerszej grupy osób - zmian legislacyjnych. Wobec tego nie można było dokonywać wykładni wprowadzonych w takich warunkach przepisów, bez uwzględnienia powyższych faktów. Choć art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej wszedł w życie 31 marca 2020 r., to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Analogiczne stanowisko wyrażono w wyrokach NSA z: 18.5.2022 r. I OSK 1776/21; 26.8.2022 r. I OSK 1990/21; 10.10.2023 r. I OSK 553/22; 18.1.2023 r. I OSK 1116/22; 20.11.2024 r. I OSK 1502/21. W kontrolowanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na podstawie umowy zawartej z 30 marca 1988 r. w formie aktu notarialnego Nr Rep. [...] w [...] Rzeszowie, na podstawie art. 8 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 22 poz. 99, dalej ugg), w oparciu o decyzję lokalizacyjną z 30 kwietnia 1987 r. RM UAN-III-8332/46-8/87 o ustaleniu lokalizacji inwestycji pod nazwą Osiedle mieszkaniowe "S.". Termin uprawniający do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upłynął więc z dniem 30 marca 2008 r. Ustawodawca wydłużył ten termin o 12 miesięcy, licząc od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej ugn, wobec czego winien był upłynąć z dniem 14 maja 2020 r. Na mocy ustawy covidowej i kolejnych jej zmian zrelacjonowanych starannie w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, ustawodawca wydłużył ten termin określając koniec jego biegu na dzień 7 lipca 2020 r. Wtedy został wniesiony wniosek wnioskodawców (świadczy o tym stosowny stempel), co przesądza, że podanie wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 kpa, wedle którego (w brzmieniu właściwym w dacie wydawania zaskarżonego aktu) termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe [...]. Sąd I instancji nie przesądził w uzasadnieniu wyroku, czy termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest terminem materialnym czy procesowym, przyjmując jednocześnie że mają do niego zastosowanie ogólne regulacje z kpa dotyczące terminów w zakresie wnoszenia podań, to konsekwentnie należy opowiedzieć się za stosowaniem art. 57 § 5 pkt 2 kpa, z którego explicite wynika dochowanie terminu w sytuacji wniesienia pisma (wniosku, żądania) nadanego w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. W tym zakresie jest to regulacja klarowna i nie wymagająca pogłębionych zabiegów interpretacyjnych. Wykładnia językowa powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że skutek w postaci zachowania terminu do wniesienia pisma następuje w przypadku jego nadania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, albo placówce pocztowej operatora świadczącego usługi pocztowe zagranicą (wyrok NSA z 29.2. 2024 r. akt III OSK 1337/22). Przyjęcie odmiennego rozumienia powołanej regulacji byłoby sprzeczne z literalnym oraz gramatycznym brzmieniem art. 57 § 5 pkt 2 kpa, w którym ustawodawca złączył skutek dochowania przewidzianego w przepisach terminu z czynnością nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Strona nie powinna ponosić ryzyka wynikającego z ewentualnych opóźnień w doręczeniu pisma, skoro dochowała ustawowego wymogu nadania tego pisma przed upływem określonego w przepisach terminu, w realiach towarzyszących pandemii COVID-19. Niewątpliwie należało uznać, że wnioskodawcy wnieśli wniosek z zachowaniem ustawowego terminu. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 marca 2023 r. I OSK 224/22 zgodnie z którym w art. 15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. (wprowadzonym ustawą z 31 marca 2020 r.) ustawodawca określił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 następuje wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonuje się zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg. W wyroku I OSK 224/22 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd (który skład rozpoznający sprawę podziela), że zawieszenie terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy z 31 marca 2020 r. następuje od 14 marca 2020 r., tj. od dnia wprowadzenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał od 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono zaś w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Skoro norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Oczywiste jest, że demokratycznym porządku prawnym prawo powinno działać w zasadzie na przyszłość, a nie wstecz, w tym znaczeniu, że powinno wiązać określone w nim skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce po jego wejściu w życie. Zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego (wyrok NSA z 25.3.2022 r. I OSK 1223/21). Stanowi to o konieczności prokonstytucyjnej wykładni art. 15zzr ust. 1 uCOVID. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, to nie cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot nieruchomości, lecz uregulowanie drogi dochodzenia tego roszczenia w Dziale III Rozdziale 6 ugn przed organami administracji publicznej, wydającymi w tej materii decyzje administracyjne, kontrolowane następnie przez sądy administracyjne, przemawia za przyjęciem, że ustawodawca w art. 15zzr miał na uwadze "bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów" - w tym także terminów z art. 136 ust. 7 ugn i art. 2 ust. 1 uzugn. Taki sposób wykładni wzmacnia analiza regulacji zawartych w ustawie z 14 maja 2020 r. W art. 1 tego aktu normatywnego ustawodawca explicite wprowadził zmiany w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, a w art. 2 - zmiany w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego. W art. 46 w pkt. 20 ustawy z 14 maja 2020 r. uchylono art. 15zzr i art. 15zzs, a w pkt. 21 dodano art. 15zzs1-15zzs5 z tym, że art. 15zzs1-art. 15zzs3 wprost odnoszące się do postępowania według przepisów kpc; z kolei art. 15zzs4 odnoszący się tylko do postępowań przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Mimo niedoskonałości w stanowieniu prawa, ustawodawca miał świadomość, że "bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów" z art. 15zzr ust. 1 uCOVID dotyczył spraw, w których właściwe były organy administracji publicznej, a w kolejnym kroku kontrolujące je sądy administracyjne. To, że termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uległ zawieszeniu, potwierdza ratio legis uCOVID. Takie zawieszenie biegu terminu miało w założeniu umożliwić stronom postępowań administracyjnych dochodzenie swych praw w reżimie obowiązywania rygorów wprowadzonych w związku ze stanem pandemicznym. W szczególności, zarówno organy administracji publicznej, jak i zapewniające ich funkcjonalność urzędy administracyjne, ograniczyły zasady swojego funkcjonowania przez minimalizację kontaktów z obywatelami, co niewątpliwie wpływało na możliwość załatwienia sprawy. Argumentacja polegająca na tym, że roszczenie o zwrot ma charakter cywilnoprawny nie wyłącza stosowania przepisów prawa administracyjnego wobec terminu, który został ulokowany w akcie normatywnym w regulacjach z zakresu prawa administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, zarzut naruszenia art. 15zzr ust. 1 uCOVID w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 136 ust. 7 ugn, art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, okazał się bezzasadny. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystko to przemawia za uznaniem, że termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jako termin przewidziany przepisami prawa administracyjnego, uległ zawieszeniu z uwagi na panujący wówczas stan epidemiczny. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.