I OSK 1657/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1379/22 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 września 2022 r. nr N-I.7581.2.40.2022 w przedmiocie zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1379/22, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 września 2022 r. nr N-I.7581.2.40.2022 w przedmiocie zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Stalowowolskiego z dnia 28 lipca 2022 r. nr GN.6821.16.2021.DK (pkt 1) oraz zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto Rzeszów kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: UCov) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: uzugn), art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn), art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (wskazując, że obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie, na co wskazuje postanowienie SN z 15.10.2001 r., sygn. akt I CKN 102/99, Lex Polonica; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 367; wyrok NSA z dnia 13.11.2020 r., sygn. akt I OSK 1413/19), polegające na uznaniu, iż do oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nabytej na podstawie ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ugn i art. 2 ust. 1 uzugn, ma zastosowanie art. 15zzr ust. 1 UCov zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Tymczasem, zdaniem skarżącej, art. 15zzr ust. 1 UCov w ogóle nie ma w sprawie zastosowania. Niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie art. 15zzr ust. 1 UCov wynikło z błędnej wykładni tego przepisu i uznania, iż użyty w nim zwrot "przepisy prawa administracyjnego" obejmuje przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, a także przepis art. 2 ust. 1 uzugn (str. 11 uzasadnienia, ostatni akapit). Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Gminy Miasto Rzeszów w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez orzeczenie tak jak w pkt I i II wyroku Sądu I instancji (ale z odmiennym uzasadnieniem), zasądzenie na rzecz Gminy Miasto Rzeszów kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zrzekano się rozprawy, wnosząc o możliwie szybkie rozpoznanie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935) – dalej jako: "p.p.s.a." – wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu koncentruje się w kwestii tego, czy termin do zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości (art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021, poz. 1899 ze zm. – dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019, poz. 801 – dalej jako: "ustawa zmieniająca") jest "terminem przewidzianym przepisami prawa administracyjnego". Gmina uważa, że roszczenie o zwrot nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, a więc terminy jego dochodzenia nie podlegają zawieszeniu na mocy art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: "ustawa "covidowa"). Skarga kasacyjna akcentuje, że w orzecznictwie sądów (w tym Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego) wielokrotnie wskazywano, iż zwrot wywłaszczonej nieruchomości to roszczenie cywilnoprawne o charakterze majątkowym, chociaż dochodzone w drodze decyzji administracyjnej. Gmina podkreśla, że pierwotny projekt przewidywał zawieszenie także terminów cywilnych, ale ostatecznie zrezygnowano z sformułowania "przepisy prawa cywilnego i administracyjnego". W ocenie Gminy oznacza to, iż ustawodawca świadomie wykluczył zawieszenie biegu terminów typowo cywilnoprawnych (w tym związanych z dochodzeniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości). Gmina żąda uchylenia wyroku WSA, stwierdzenia, że art. 15zzr ust. 1 ustawy "covidowej" nie ma zastosowania do terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. i art. 2 ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji przyjęcia, że wnioski o zwrot złożone po 14 maja 2020 r. były spóźnione, jeśli termin 20-letni upływał w tym właśnie czasie. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy "covidowej" używa sformułowania "terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego", nie rozróżniając, czy chodzi wyłącznie o termin stricte procesowy, czy materialnoprawny – wystarczy, że jest on uregulowany w akcie prawnym z dziedziny prawa administracyjnego. W ustawie o gospodarce nieruchomościami kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, choć dotyka własności, została uregulowana w dziale i rozdziałach o charakterze administracyjnym, obejmujących procedury "klasycznego" ingerowania w sferę własności przez organy władzy publicznej (m.in. wywłaszczenia, podziały, odszkodowania). To właśnie ten fragment ustawy stanowi administracyjnoprawny sposób kształtowania i kontroli gospodarowania nieruchomościami, w tym także zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Należy zaakcentować, że kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest "samodzielnym" roszczeniem z dziedziny prawa cywilnego, lecz stanowi ustawowo przewidziane "odwrócenie" skutków aktu administracyjnego (wywłaszczenia). Samo wywłaszczenie ma charakter władczy (administracyjny), a możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uregulowana przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi integralny element tej publicznoprawnej konstrukcji. Termin przewidziany przepisem art. 136 ust. 7 u.g.n. określa warunki (i granice czasowe) skorzystania z tej publicznoprawnej procedury zmierzającej do "odwrócenia" skutków wywłaszczenia. Ten termin do zgłoszenia wniosku jest nierozerwalnie związany z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie administracyjnym: to właśnie przepisy tej części ustawy (rozdziały o wywłaszczeniu, zwrocie i odszkodowaniach) określają, jak i kiedy roszczenie można podnieść. W literaturze przedmiotu zauważa się, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami uregulowana została zarówno problematyka cywilnoprawna, jak i administracyjnoprawna gospodarki nieruchomościami. Do problematyki cywilnoprawnej należy cała sfera regulacji dotyczących zasad i form prawnych gospodarowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast problematyka administracyjnoprawna zawiera się przede wszystkim w procedurach dotyczących podziałów nieruchomości, wywłaszczania, ustalania odszkodowania i zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Ta część regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi w istocie administracyjnoprawny sposób kształtowania gospodarki nieruchomościami jako sfery o naturze cywilnoprawnej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w tej części określa zatem administracyjnoprawne sposoby oddziaływania na cywilnoprawną sferę nieruchomości (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, wyd/el). Skoro zatem procedura zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i jej warunki (w tym 20-letni termin) wynikają właśnie z tych administracyjnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, to mieszczą się w pojęciu "przepisów prawa administracyjnego" z art. 15zzr ust. 1 ustawy "covidowej". Przyjęcie, że termin do złożenia wniosku (art. 136 ust. 7 u.g.n.) był zawieszony (zgodnie z literalnym brzmieniem art. 15zzr ust. 1) znajduje też uzasadnienie w ratio legis przepisów "covidowych". Zawieszenie miało umożliwić stronom postępowań administracyjnych dochodzenie swoich praw w okresie, w którym obowiązywały rygory związane z zagrożeniem epidemicznym (utrudniony kontakt z urzędami itp.). Argument, iż roszczenie o zwrot ma "charakter cywilny", nie wyłącza stosowania przepisów prawa administracyjnego w odniesieniu do terminu, który jest wprost usytuowany w reżimie prawa administracyjnego. Zaakcentować ponadto należy, że kwestia zawieszenia biegu terminu przewidzianego w art. 136 ust. 7 u.g.n. była przedmiotem pogłębionej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. wyrokami z dnia 25 marca 2022 r., sygn. I OSK 1223/21, z dnia 18 maja 2022 r., sygn. I OSK 1776/21, a także z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. I OSK 1502/21, konsekwentnie zajmuje stanowisko o zawieszeniu biegu przewidzianego tym przepisem terminu w związku z brzmieniem art. 15zzr ust. 1 ustawy "covidowej". Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.