I OSK 1771/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W., T. K., R.Bu., T.G., S. G., J. K., M.M., Z. B., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 111/20, w sprawie ze skargi M.W., T. K., R.Bu., T.G., S. G., J. K., M.M., Z. B., na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z dnia 31 października 2019 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, , uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, a także decyzję Wojewody [...] z dnia 22 sierpnia 2019 r., nr [...],, zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.W., T. K., R.Bu., T.G., S. G., J. K., M.M., Z. B. solidarnie kwotę, 1150 (tysiąc sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 111/20), oddalił skargę: M.W., T. K., R.B., T.G., S. G., J. K., M.M., Z. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2019 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia 30 grudnia 1991 r., R.M. wystąpiła o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. (ojca wnioskodawczyni) majątku leśnego [...] o powierzchni [...] ha wraz z domem mieszkalnym oraz zabudowaniami gospodarczymi, położonego w powiecie [...], w województwie wileńskim, poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie w dniu 28 lipca 2014 r., pismem złożonym na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 195), o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. gospodarstwa leśnego w [...] o powierzchni około [...] ha wraz z leśniczówką oraz zabudowaniami gospodarczymi, położonego w powiecie [...], w województwie wileńskim, poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz przedsiębiorstwa drzewnego w [...] wystąpiła R. B.(wnuczka J. M.). Decyzją z dnia 11 stycznia 2018 r. nr [...], Wojewoda [...], potwierdził prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. majątku [...] o powierzchni [...] ha odpowiednio na rzecz: R.B.w 1/8 części, T.G.w 1/8 części, S.G. w 1/8 części, T.K. w 1/24 części, J.K. w 1/24 części, M.W. w 1/24 części, M.M. w 1/8 części i Z.B. w 1/8 części. Natomiast decyzją z dnia z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr [...], ten sam organ umorzył postępowanie z wniosku R.B.w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J.M. gospodarstwa leśnego w [...] o powierzchni około [...] ha wraz z leśniczówką oraz zabudowaniami gospodarczymi, położonego w powiecie [...], w województwie wileńskim, W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewoda wyjaśnił, że sprawa z wniosku R.B. była już przedmiotem oceny Ministra Spraw Wewnętrznych, który w decyzji z dnia 28 stycznia 2019 r. nr [...], uchylając wcześniejszą decyzję organu wojewódzkiego, stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku zachodziła tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją z dnia 11 stycznia 2018 r. nr [...] - w zakresie nieruchomości pozostawionej przez J.M. w [...] o powierzchni ok. [...] ha. W tej więc sytuacji organ I instancji przyjął, że w tym zakresie, objęte wnioskiem R.B. postepowanie – w świetle treści art. 105 § 1 k.p.a.- należało uznać za bezprzedmiotowe. Od decyzji Wojewody z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr [...] R. B. wniosła odwołanie. W wyniku jego rozpoznania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia 31 października 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy zgodził się bowiem z organem I instancji, iż wniosek R. B. z dnia 28 lipca 2014 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. za gospodarstwo leśne w [...] o powierzchni około [...] ha wraz z leśniczówką oraz zabudowaniami gospodarczymi był już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewodę w decyzji z dnia 11 stycznia 2018 r. nr [...]. W ocenie Ministra, między przedmiotem tej decyzji i decyzji Wojewody z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr [...] zachodziła tożsamość przedmiotowo-podmiotowa. Niedopuszczalne więc było, aby w tej samej sprawie prowadzone były kolejne postępowania, prowadzące do wydania decyzji orzekających co do istoty sprawy. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: R. B., M.W., T. K., T.G., S. G., J. K., M.M., Z. B., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. Sąd wskazał bowiem, że nie było rzeczą sporną iż w 1991 r. R. M. złożyła wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J.M. (ojca wnioskodawczyni) poza obecnym granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątku leśnego [...] o powierzchni [...] ha wraz z domem mieszkalnym oraz zabudowaniami gospodarczymi, położonego w powiecie [...], w województwie wileńskim. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...], decyzją z dnia 11 stycznia 2018 r. nr [...] przyznał spadkobiercom byłego właściciela J.M. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątku leśnego [...], położonego w powiecie [...], województwie wileńskim o powierzchni [...] ha. Decyzja ta nie była przez strony kwestionowana i stała się ostateczna. Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał, że w przedmiocie majątku leśnego [...] oraz przedsiębiorstwa drzewnego w [...] były też złożone inne wnioski, w tym nie tylko przez R.B., ale i T.G. oraz Zgromadzenie [...]. Przedstawiając treść orzeczeń wydanych w związku z wniesieniem tych wniosków Sąd Wojewódzki ostatecznie uznał, że analiza treści tych orzeczeń wskazywała, że organy orzekające słusznie przyjęły, iż decyzja Wojewody z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr [...] dotyczyła tej części wniosku z 2014 r., która objęta została decyzją z dnia 11 stycznia 2018 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku R. M. z 1991 r. Oznaczało to, że ponowne rozpatrywanie wniosku skarżącej z 2014 r. w tym zakresie było niedopuszczalne i prawidłowo prowadzone postępowanie zostało umorzone. Dodatkowo Sąd Wojewódzki w tym miejscu wyjaśnił, że decyzją z dnia 11 stycznia 2018 r. nr [...], potwierdzone zostało prawo do rekompensaty za udziały obejmujące łącznie 3/4 pozostawionej w [...] nieruchomości. Nie potwierdzono bowiem prawa do rekompensaty za udział w wysokości 1/5 odpowiadający udziałowi spadkowemu Z.M. (która to kwestia była rozstrzygnięta odrębnie) oraz za udział 1/20 odpowiadający udziałowi spadkowemu J.M., żony zmarłego W. M. (która nie podtrzymała wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: M.W., T. K., R.B., T.G., S. G., J. K., M.M., Z. B. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 §1 k.p.a. -poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra pomimo nie wykazania żadnej z przesłanek do umorzenia postępowania w części, jaka nie została rozstrzygnięta, tj. w części dotyczącej 1/5 udziału w rekompensacie za pozostawienie majątku [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w konsekwencji zaś oddalenie skargi na decyzję umarzającą postępowanie administracyjne pomimo braku rozstrzygnięcia w tym zakresie, - art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 107 §3 k.p.a. -poprzez oddalenie skargi opartej na przyjęciu błędnego stanu faktycznego opartego na stwierdzeniu, że sprawa dotycząca majątku [...] toczy się z wniosku z 2014 r. podczas gdy wniosek złożono w 1991 r. oraz na przyjęciu, że sprawa rekompensaty za majątek [...] w 1/5 części została załatwiona decyzją Wojewody [...] [...] z dnia 11.01.2018 r. podczas gdy jest to decyzja częściowa, czy też decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia 22.08.2019 r., podczas gdy ww. decyzja dotyczy nieruchomości w [...], organy administracji nie wydały zaś żadnego rozstrzygnięcia co do uprawnienia w 1/5 części za majątek [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnosili także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że Sąd I instancji błędnie przyjął za organami, iż sprawa majątku [...] zainicjowana została wnioskiem z 2014 r., podczas gdy wniosek o rekompensatę złożyła R. M. w dniu 30 grudnia 1991 r. Nie było także zgodne z faktami twierdzenie Sądu, że decyzja Wojewody [...] z dnia 11 stycznia 2018 r. nr [...]czy też decyzja Wojewody [...] z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr [...] załatwiła sprawę majątku [...] w 1/5 części. Z osnowy tych decyzji wynika bowiem wprost, że nie odnoszą się one do tej części uprawnienia (decyzja Wojewody [...] z dnia 11 stycznia 2018 r. nr [...]) jest decyzją częściową - co stwierdził zresztą sam Minister w uzasadnieniu decyzji - s. 3, zaś decyzja Wojewody [...] z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr [...] dotyczy nieruchomości w [...]). Sąd stwierdzając, że sprawa z wniosku R. M. złożonego w dniu 30 grudnia 1991 r. w części dotyczącej 1/5 uprawnienia za nieruchomość [...] została załatwiona, nie wskazał zaś tego rozstrzygnięcia. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Zasadny okazał się bowiem zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 107 §3 k.p.a., a którego istotą były błędne ustalenia faktyczne dotyczące klasyfikacji "wniosku" R. B. z dnia 28 lipca 2014 r. Wyjaśnić należy, że z akt przedmiotowej sprawy wynikało (i nie było to kwestią sporną), iż postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. mienia poza granicami RP zostało zainicjowane wnioskiem złożonym przez R.M. (córkę byłego właściciela) w dniu 30 grudnia 1991 r. W wyniku rozpoznania tego wniosku, Wojewoda [...], decyzją z dnia 11 stycznia 2018 r. nr [...] potwierdził prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. majątku [...] o powierzchni [...] ha odpowiednio na rzecz: R. B. w 1/8 części, G.G. w 1/8 części, S.G. w 1/8 części, T.K. w 1/24 części, J.K. w 1/24 części, M.W. w 1/24 części, M.M. w 1/8 części i Z.B.w 1/8 części. Natomiast przed wydaniem ww. decyzji, tj. jeszcze w toku prowadzonego postępowania, do akt sprawy wpływały różne pisma (wnioski) składane przez jego uczestników dotyczące przyznania prawa rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia przez J. M. poza granicami RP, a które były "załatwiane" przez Wojewodę [...] odrębnymi decyzjami. Jednym z tego rodzaju pism było również pismo R. B. z dnia 28 lipca 2014 r. zatytułowane "Wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej." W piśmie tym wnosiła zaś ona o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu określonego w treści wniosku mienia pozostawionego przez jej dziadka na terenach [...]. Również i ten "wniosek" Wojewoda objął odrębnym procedowaniem i decyzją z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie (cyt.): "w sprawie z wniosku R. B. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. gospodarstwa leśnego w [...] o pow. około [...] ha wraz leśniczówką oraz zabudowaniami gospodarczymi". Organ przyjął bowiem, że mienie, którego dotyczył wniosek z 2014 r. w orzeczonym zakresie było tożsame z mieniem, które zostało objęte wnioskiem z 1991 r. Stanowisko organu I instancji podzielił następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji z dnia 31 października 20129 r. a także Sąd Wojewódzki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się jednak należy z autorem skargi kasacyjnej, iż - w realiach rozpoznawanej sprawy - ww. pismo R. B. z dnia 28 lipca 2014 r. nie mogło stanowić odrębnego wniosku, wszczynającego kolejne postępowanie dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. majątku poza granicami RP. Podkreślić bowiem w tym miejscu przede wszystkim trzeba, że pismo to zostało złożone przez jedną ze spadkobierczyń J.M. (będącą jednocześnie uczestniczką postępowania wywołanego wnioskiem z dnia 30 grudnia 1991 r.) jeszcze w 2014 r. a zatem przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia 11 stycznia 2018 r. nr [...]. W dniu 9 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął natomiast w składzie siedmiu sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 3/17) przyjmującą zasadę jednolitości wniosku w tzw. sprawach zabużańskich, wskazując w niej na konieczność prowadzenia jednego postępowania w tych sprawach wobec wszystkich współwłaścicieli (spadkobierców) majątku pozostawionego poza obecnymi granicami RP. W takiej zatem sytuacji skoro w przedmiotowym "wniosku" domagano się - jak wynikało to z jego treści - ogólnie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu określonego w tym "wniosku" mienia pozostawionego przez J. M. na [...], wniosek ten winien być przez Wojewodę traktowany jako złożony w toku prowadzonego już postępowania, wszczętego wnioskiem z 1991 r. i z tego powodu winien być on procedowany w ramach tego postępowania. Ponadto wskazać też należy, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2019 r., tak jak zresztą poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr [...] została doręczona jedynie R. B.. Tymczasem, z uwagi na treść uchwały sygn.. akt I OPS 3/17, przesądzającej o materialnej jednolitości wniosku w sprawach zabużańskich, skierowanie tej decyzji tylko do R. B. - w sytuacji, kiedy nie dotyczyła ona tylko jej określonego udziału w prawie do rekompensaty - nie było prawidłowe. Decyzja taka winna być bowiem w tym przypadku doręczona wszystkim uprawnionym, a nie tylko R. B.. Powyższe uchybienia nie zostały dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki, który błędnie tym samym zaakceptował ustalenia faktyczne organów, które stanowiły podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Konieczne zatem stało się uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji, jak też decyzji Wojewody [...] z dnia 22 sierpnia 2019 r., nr [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przyjmie, że wniosek (pismo) R. B. z dnia 28 lipca 2014 r. w zasadzie winien podlegać – zgodnie z tezą zawartą w uchwale z dnia 9 października 2017 r. (sygn. akt I OPS 3/17) - rozpoznaniu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem R. M. z 1991 r. Ocena więc wniosku R. B. z 2014 r. będzie miała zatem znaczenie nie tylko dla R. B., ale i dla wszystkich osób uprawnionych do potwierdzenia rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. określonego w tym wniosku majątku. Za powyższym przemawia bowiem nie tylko fakt obowiązywania w/w uchwały, ale wskazuje na to sama treść tego wniosku. Nie zawężono w nim bowiem żądania do wyłącznie określonego udziału w prawie do przedmiotowej rekompensaty a wręcz przeciwnie, treść omawianego wniosku wskazywała, iż dotyczył on ogólnie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu określonego w tym wniosku mienia. Powyższe skutkuje więc tym, że wydane rozstrzygnięcie organ będzie zobligowany doręczyć nie tylko R. B., ale i pozostałym stronom postępowania zainicjowanego wnioskiem z 1991 r. Ponadto organ weźmie przy tym pod uwagę, że ze względu na fakt, iż strony postępowania, zainicjowanego wnioskiem z 1991 r., składały w okresie późniejszym szereg różnego rodzaju wniosków, dotyczących (mówiąc ogólnie) mienia pozostawionego przez J.M. poza obecnymi granicami państwa polskiego a które to wnioski – jak wynika z akt sprawy - organ traktował jako wnioski wszczynające nowe postępowania i rozstrzygał w ich przedmiocie odrębnymi decyzjami, mimo, że decyzje te były wydawane po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny powołanej wyżej uchwały sygn. akt I OPS 3/17, to powstała sytuacja, która obecnie wymaga szeregu ustaleń faktycznych. Przede wszystkim konieczne będzie ustalenie, które z tych decyzji są już prawomocne i ostateczne a następnie, w zależności od wyników tych ustaleń, organ dokona oceny, jaki charakter winno się przypisać wnioskowi R. B., którego dotyczyła zaskarżona decyzja. W zależności bowiem od tego, jakie kwestie zostały już przesądzone w sposób prawomocny a zatem wiążący, ocena ta może prowadzić do różnych konkluzji, np., że przedmiotowy wniosek R. B. z 2014 r. w istocie rzeczy (pomimo jego nazwy) stanowił jedynie pismo zawierające stanowisko merytoryczne R. B. w postępowaniu prowadzonym z wniosku z 1991 r. albo, że wniosek ten należało traktować jako wniosek uzupełniający wniosek z 1991 r. o inne jeszcze mienie pozostawione przez J.M. poza granicami państwa polskiego, albo też, iż wniosek ten był wnioskiem, który dotyczył mienia wskazanego już we wniosku z 1991 r. czyli stanowił jego powtórzenie. Nie można też – na obecnym etapie rozpoznania sprawy - wykluczyć, że możliwym okaże także inne rozumienie tego wniosku, zwłaszcza, że przed zapewnieniem wszystkim stronom tego postępowania możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii, byłoby to nie dopuszczalne. W tych warunkach za przedwczesne należało uznać wypowiadanie się przez Sąd Kasacyjny co do kwestii zasadności samego umorzenia postępowania z uwagi na tożsamość mienia objętej zarzutem naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 §1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.