I OSK 1765/24

Dnia 12 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 262/24, w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia 26 marca 2024 r., nr [...], w przedmiocie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 262/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zwany dalej "Sądem I instancji", po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie, zwanego dalej "Prokuratorem", na uchwałę Rady Gminy w Czarnocinie z dnia 26 marca 2024 r., nr LXIV/367/2024, w przedmiocie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła Rada Gminy w Czarnocinie. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm.), zwanej dalej jako "u.o.z.", poprzez wadliwą jego wykładnię i stwierdzenie, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czarnocin nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przez tę ustawę, oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż treść § 2 ust. 1 programu istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób prawidłowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., a naruszenie tej normy prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na uchwałę i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, mimo iż nie jest ona nieważna a przynajmniej nie jest nieważna w całości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Rada Gminy w Czarnocinie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. jest przepisem kierunkowym (wektorowymi), co oznacza, że daje sądowi administracyjnemu tytuł do uwzględnienia skargi przez stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. w całości lub w części albo przez stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sam przepis kierunkowy, określający sposób formułowania przez sąd administracyjny zwrotu stosunkowego o niezgodności z prawem kontrolowanej uchwały lub aktu, nie może być skutecznie powoływany jako naruszony. Dopiero zatem wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, który – zdaniem skarżącego kasacyjnie – błędnie został uznany przez Sąd I instancji jako naruszony w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub aktu bądź stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa może przesądzić o tym, czy art. 147 § 1 P.p.s.a. został naruszony przez jego zastosowanie. Taka konstrukcja omawianego zarzutu, jaką stworzyła w rozpoznawanej skardze kasacyjnej Rada Gminy w Czarnocinie uniemożliwia jego weryfikację instancyjną w oparciu o wniesiony środek zaskarżenia. Z tego względu zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie przy tym z treścią art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z powołanej regulacji wynika, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich naruszeń, podobnie jak i nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych do tych "kwalifikowanych" naruszeń prawa zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 2378/24; wyrok NSA z dnia 27 listopada 2025 r., sygn. akt I OSK 50/24, CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w Czarnocinie z dnia 26 marca 2024 r., nr LXIV/367/2024, albowiem uchwała ta wydana została z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten stanowi, że uchwalany przez radę gminy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Na podstawie tego przepisu prawodawca lokalny zobowiązany zatem został do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu i do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie, a przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie zadań przyjętych w programie. Przy tym, uchwała powinna regulować kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. Tym samym, środki finansowe wskazane w tym akcie jako zabezpieczenie jego realizacji powinny odzwierciedlać wszystkie zadania programu. Uznaje się zatem, że art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków przez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie (zob.: wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2341/22; wyrok NSA z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 2404/24; wyrok NSA z dnia 27 listopada 2025 r., sygn. akt I OSK 50/24, CBOSA). Nieokreślenie jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań przerzuca na organ wykonawczy gminy pełną swobodę w wydatkowaniu środków przewidzianych ogólnie w uchwale. Narusza natomiast art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania na poszczególne zadania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. (zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 12/24, CBOSA). Jakkolwiek wskazanie sposobu wydatkowania nie może być automatycznie i bezwzględnie utożsamiane z przypisaniem kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu z pominięciem ich specyfiki i sposobu skatalogowania tych zadań, to jednak przypisanie tych kwot nie może polegać tylko na ogólnym ich przyznaniu na realizację zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. W uchwale zaskarżonej przez Prokuratora do Sądu I instancji Rada Gminy w Czarnocinie dokonała jednak ogólnego i zbiorczego przypisania jednej kwoty do kilku celów. Na realizację Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami przeznaczono kwotę 71.000 złotych. Z tej kwoty 11.000 złotych przeznaczono zbiorczo na realizację pięciu celów wskazanych w art. 11 ust. 1 u.o.z., to jest celów wskazanych w art. 11 ust. 1 pkt 2, 3, 6, 7, 8 u.o.z.) natomiast 60.000 złotych przeznaczono zbiorczo na realizację celów przewidzianych w art. 11 ust. 1 pkt 1 i 4 u.o.z. Taka kategoryzacja nie spełnia wymogu przejrzystości programu jako swoistego planu finansowego w zakresie realizowanych zadań i z tego względu nie może zostać uznana za realizację obowiązku określenia przez organ stanowiący gminy "sposobu wydatkowania" środków przeznaczonych na realizację celów Programu. Jest to istotne naruszenie prawa skutkujące nałożeniem na kontrolowaną uchwałę sankcji nieważności w trybie art. 147 § 1 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.