II SA/Ke 43/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Górno z dnia 18 marca 2024 r. nr LXVII/683/2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 18 marca 2024 r. Rada Gminy Górno, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2023 poz. 40 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2023 r. poz. 1580 t.j.), zwanej dalej "u.o.z.", podjęła uchwałę nr LXVII/683/2024 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Górno w 2024 r"., stanowiącego załącznik do tej uchwały. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, formułując zarzuty istotnego naruszenia: - art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. i art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez nieprzekazanie do zaopiniowania projektu ww. Programu w terminie do 1 lutego właściwym organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; - art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i niewyszczególnienie pełnego sposobu wydatkowania tych środków, a jedynie zbiorcze przypisanie środków finansowych do kilku celów tj. jednej kwoty do kilku celów zbiorczo, a także nieuzasadnione przeznaczenie środków finansowych na realizację zadań: "na odbiór, transport i utylizację padłych sztuk bezdomnych zwierząt domowych, gospodarskich i dzikich z terenu Górno, o których mowa w § 10 ust. 6" oraz "utylizacji zwłok, o których mowa w § 7", w sytuacji, gdy w Programie nie wyszczególniono takich zadań; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, negując zasadność wszystkich ww. zarzutów i argumentując – odnośnie naruszenia art. 11a ust. 7 u.o.z. – że nie sposób przyjąć, aby sam fakt braku wskazania w uzasadnieniu szczegółowej sekwencji czynności opiniodawczych stanowił naruszenie art. 7 lub art. 94 Konstytucji RP. Zasada legalizmu wymaga działania na podstawie i w granicach prawa, a zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej z art. 11a u.o.z. i w celu wykonania ustawowego obowiązku corocznego uchwalania programu. Skarga w tej części opiera się domyśle, który nie stanowi wystarczającej podstawy do eliminacji przedmiotowego aktu. W tym zakresie organ wskazał, że z przeprowadzonej w ówczesnym czasie analizy wynikało, że na terenie Gminy Górno nie są zarejestrowane i nie działają żadne organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, powołując się pogląd WSA w Łodzi zawarty w wyroku z 14 stycznia 2022 r. o sygn. akt II SA/Łd 531/21, zgodnie z którym nie można przyjąć za zasadne nakładanie na gminę nieograniczonego obowiązku poszukiwania działających na jej terenie organizacji społecznych, zajmujących się ochroną zwierząt. O ile gmina stwierdzi, że na jej terenie nie są zarejestrowane żadne organizacje tego typu, to uznać należy - w świetle - literalnego brzmienia przepisu - że nie ma obowiązku bezpośredniego konsultowania programu. Zarządzeniem z 2 kwietnia 2026 r. tut. Sąd wezwał organ do udzielenia – w terminie 3 dni – odpowiedzi, czy na gminnej stronie internetowej lub w BIP, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, umieszczono projekt Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Górno w 2024 r. z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. W piśmie z 3 kwietnia 2026 r. Wójt Gminy Górno poinformował, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały projekt "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Górno w 2024 r." nie został umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) ani na gminnej stronie internetowej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na złożenie w tym zakresie przez organ stosownego wniosku – któremu nie sprzeciwiła się strona skarżąca, prawidłowo zawiadomiona w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie określonej w art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na wstępie należy zaznaczyć, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. II OSK 1001/17 (publ. w CBOSA). W uzasadnieniu wyroku sąd ten wyraził pogląd, że program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Również doktryna prawa wskazuje, że systemowo poprawna – a celowościowo właściwa – jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97 i WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne w CBOSA). W tym miejscu podkreślić należy, że organ stanowiący gminy obowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy/rady miejskiej musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały – podjętej w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy – były przepisy zawarte w art. 11a u.o.z., zgodnie z którymi: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Uwzględniając stan faktyczny oraz prawny sprawy, trafny w ocenie sądu, okazał się zarzut skarżącego Prokuratora, wskazujący na brak zaopiniowania projektu uchwały przez organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona zwierząt. Zdaniem Sądu, niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W literaturze wskazuje się, że brak poddania zaopiniowaniu projektu omawianej uchwały właściwym organizacjom społecznym – a tym samym pozbawienie tych podmiotów uprawnienia przedstawienia własnej opinii – powoduje, że uchwalenie aktu normatywnego następuje z pominięciem ustawowych wymogów proceduralnych, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa (por. J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka, Nr 4(29)/2012, s. 42). W tym zakresie nie jest wystarczający podnoszony przez organ argument, że na obszarze Gminy Górno nie działają organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt – co miałoby zwolnić Gminę z obowiązku opiniowana uchwały przez takie podmioty. Należy zgodzić się z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem, że to na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę – co implikuje obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź definitywne ustalenie, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe. W świetle ugruntowanego orzecznictwa jedynie ta ostatnia sytuacja przesądza o zwolnieniu gminy z obowiązku zasięgnięcia opinii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 22 października 2013 r. II SA/Wr 478/13, dostępny j.w.). Tymczasem faktem powszechnie znanym, notoryjnym jest, że zasięgiem działania teren całego kraju obejmuje np. O. Niezależnie od tego, w odniesieniu do zarzutów skargi o braku działającej na terenie gminy odpowiedniej organizacji społecznej, należy odwołać się do stanowiska WSA w Łodzi przedstawionego w wyroku z 14 stycznia 2022 r. o sygn. akt II SA/Łd 531/21 (dostępnym j.w.), zgodnie z którym okoliczność taka, bądź też brak wiedzy, co do powyższej kwestii, nie zwalnia z realizacji ustawowego obowiązku zasięgnięcia opinii. Za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar i w tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. W tym ostatnim orzeczeniu zwrócono również uwagę, że w przypadku braku informacji o działalności bezpośrednio na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt (brak zarejestrowanych na terenie gminy takowych organizacji), dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. wystarczającym – ale też koniecznym – jest umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. Organ nie wypełnił jednak tego obowiązku – co potwierdza uzyskane przez Sąd pismo Wójta Gminy Górno z 3 kwietnia 2026 r. (k. 450 akt sądowych) informujące, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały projekt "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Górno w 2024 r." nie został umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) ani na gminnej stronie internetowej. Tym samym, we wskazanych miejscach nie opublikowano również informacji o możliwości zaopiniowania przedmiotowego projektu w zakreślonym terminie. Ocena zarzutu dotyczącego art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. i skutkująca najdalej idącą konsekwencją prawną – tj. stwierdzeniem nieważności uchwały w całości –czyniła, zdaniem Sądu, zbędnym dokonywanie rozważań nad pozostałymi, wymienionymi w skardze, naruszeniami prawa w zakresie zbiorczego przypisania w Programie środków finansowych do kilku celów oraz nieuzasadnionego przeznaczenia środków finansowych na realizację części zadań. Takie też stanowisko przedstawił tut. Sąd w wyrokach z 6 grudnia 2022 r. o sygn. II SA/Ke 559/22 oraz z 26 marca 2026 r. o sygn. akt II SA/Ke 14/26, również uwzględniającym zarzut skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód dotyczący naruszenia art. 11a ust. 7 u.o.z. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.