I OSK 1758/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant Inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 116/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 listopada 2021 r. nr NWXIV.7581.3.48.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 116/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 listopada 2021 r. nr NWXIV.7581.3.48.2021 utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 września 2021 r. nr 16 o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w gminie [...] w obrębie [...], oznaczonej jako: dz. 80/1 o powierzchni [...]ha, dz. [...]o powierzchni [...]ha, dz. [...]o powierzchni [...]ha i dz. [...]o powierzchni [...]ha. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjny w Gliwicach naruszenie: na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.- przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a nie dzień jego nadania w placówce pocztowej, tj. iż wniosek skarżącego został złożony w dniu 9 lipca 2020 r., z uchybieniem terminu, który upłynął 7 lipca 2020 r., podczas gdy wniosek został złożony za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu 6 lipca 2020 r., tj. z zachowaniem terminu, a w konsekwencji naruszenie 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a tym samym przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ nie została spełniona przesłanka warunkująca merytoryczne rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez: 1. uznanie, że przepis ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych, natomiast zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach u.g.n. wyznacza art. 136 ust. 3 oraz art. 216 u.g.n., 2. utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania pomimo istnienia przesłanek do żądania przez skarżącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz skarżącego, będącego poprzednim właścicielem nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnosił o zmianę wyroku Sądu I instancji poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżący wnosił także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest (jak przyjął to autor skargi) - na: obrazie prawa materialnego, w postaci: niewłaściwego zastosowania (cyt.): "art. 136 ust. 3 u.g.n." (bez podania: daty i pełnej nazwy ustawy oraz miejsca jej publikacji) a także istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. W ocenie składu orzekającego powyższe zarzuty nie były jednak zasadne. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Zakreśla on zatem jedynie właściwość sądów administracyjnych, wprowadzając zasadę, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Zważyć bowiem trzeba, że nie było w niniejszym przypadku żadnych podstaw do przyjęcia poglądu, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Nie można też było zgodzić się ze skarżącym, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż w toku postępowania administracyjnego orzekający organ naruszył w sposób istotny art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynikało, że [...], pismem datowanym na dzień 6 lipca 2020 r., wystąpił o (cyt.); "zwrot wywłaszczonych nieruchomości" stanowiących działki gruntu oznaczone jako: dz. [...]o powierzchni [...]ha, dz. [...] o powierzchni [...] ha, dz. [...] o powierzchni [...] ha i dz. [...] o powierzchni [...] ha, położone w gminie [...] w obrębie [...], ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, wnioskodawca wnosił o przyznanie odszkodowania (cyt.): "w wysokości równej wartości nieruchomości". Niniejsza sprawa dotyczyła zaś żądania zwrotu nieruchomości". Prowadząc powyższe postępowanie, organy ustaliły, że [...] z siedzibą w [...] był tożsamy ze [...] w [...], który był ujawniony pod numerem liczby wykazu hipotecznego [...] gminy katastralnej [...] jako właściciel w/w nieruchomości. Ponadto z treści zaświadczenia z dnia 9 lipca 1948 r., wydanego przez Starostwo Powiatowe w [...], wynikało, że powyższa nieruchomość ziemska podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W związku z tym Starosta [...] – działając w oparciu o art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 39, poz. 233) i przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 30 kwietnia 1947 r. w sprawie przekazania starostom czynności dotyczących wpisywania w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej ( Dz. U. R.P. Nr 41, poz. 200) - wystąpił ze stosownym wnioskiem do Sądu Grodzkiego w [...] o dokonanie wpisu prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z jednoczesnym wykreśleniem wszelkich długów i ciężarów obciążających tę nieruchomość. Wniosek ten został uwzględniony przez sąd powszechny i prawo własności spornej nieruchomości zostało ujawnione na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej [...] Sądu Rejonowego w [...]. Biorąc powyższe zatem pod uwagę, organy uznały, że przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona a to skutkowało tym, iż zainicjowane opisanym wyżej wnioskiem postępowanie podlegało umorzeniu – na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. - jako bezprzedmiotowe. Stanowisko organów podzielił następnie Sąd Wojewódzki, oddalając skargę [...] z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 listopada 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 września 2021 r. nr 16. W skardze kasacyjnej jej autor natomiast twierdził, że w toku postępowania zaniechano (cyt.): "podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania materiału dowodowego". Skarżący nie zgadzał się też z oddaleniem jego skargi przez Sąd Wojewódzki i (cyt.): "tym samym przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe." Rzecz jednak w tym, że wyżej przedstawiony stan faktyczny był – zdaniem składu orzekającego - w sposób wystarczający wyjaśniony i w związku z tym zbędne było poszukiwanie jakichkolwiek dodatkowych dowodów. Skarżący zresztą nie określił w skardze kasacyjnej, jakie - jego zdaniem czynności organ winien w tym przypadku jeszcze podjąć i jakich dowodów poszukiwać. Z tych zatem powodów – jak wyżej wspomniano – zarzuty oparte na istotnym naruszeniu przepisów postępowania nie były uzasadnione. Odnosząc się natomiast do kwestii materialnoprawnych wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a. a który to przepis nie został objęty zarzutem kasacyjnym. W skardze kasacyjnej twierdzono natomiast, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem (cyt.): "art. 136 ust. 3 u.g.n." ponieważ przepis ten nie ogranicza rozumienia pojęcia wywłaszczenia tylko do pojęcia zdefiniowanego w art. 112 u.g.n. Poglądu tego nie podziela jednak skład orzekający. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w dacie orzekania przez organy kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulowały przepisy zawarte w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.). Przepisy te jednak dotyczyły sytuacji, w których wywłaszczenie zostało dokonane na podstawie przepisów tej ustawy. Pod pojęciem zaś wywłaszczenia ustawa o gospodarce nieruchomościami rozumie wywłaszczenie dokonane decyzją administracyjną. W myśl bowiem art. 112 ust. 2 cyt. ustawy, wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W sytuacji natomiast, w której do wywłaszczenia lub przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa doszło w okresie wcześniejszym (tj.przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) przepisy tej ostatniej ustawy mogły (i nadal mogą) być stosowane - w zakresie możliwości dochodzenia zwrotu takiej nieruchomości – tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 216 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Wśród tych przypadków nie ma jednak przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa z mocy prawa nas podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższe unormowanie – jako że zawiera przepisy przechodnie - jest zaś unormowaniem szczególnym i - jako takie - nie może być wykładane w sposób rozszerzający. Z tych więc powodów postępowanie o zwrot wymienionej we wniosku zwrotowym nieruchomości nie mogło być w ogóle prowadzone a skoro zostało wszczęte, to – z mocy art. 105 § 1 k.p.a. – podlegało umorzeniu. W tej zatem sytuacji brak było podstaw do stosowania w tym przypadku art. 136 ust. 3 u.g.n. Dodać też trzeba, że wykładnia art. 61 § 3 i art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., a która w tym przypadku stanowiła zagadnienie materialnoprawne, dokonana przez Sąd Wojewódzki była prawidłowa. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Dla ustalenia zatem daty wszczęcia postępowania nie ma znaczenia data nadania podania w polskim urzędzie pocztowym o czym stanowi z kolei art. 57 § 5 k.p.a. (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – B. Adamiak i J. Borkowski, wyd. 15 wyd. C.H.Beck str. 377). Ponadto – niejako ubocznie – zwrócić też trzeba uwagę na fakt, że pozbawienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości poprzedniego jej właściciela nastąpiło z mocy prawa na skutek wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z uwagi zaś, że wpis do księgi wieczystej nowego właściciela nie miał przy tym charakteru konstytutywnego, przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości miało miejsce w dacie wejścia w życie w/w dekretu to jest w dniu 6 września 1944 r. a zatem dużo wcześniej niż data wystawienia w/w zaświadczenia przez Starostę [...]. W tej sytuacji należało więc uznać, że także zarzuty obrazy prawa materialnego nie były trafne a w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.