I OSK 1756/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 32/24 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 31 października 2023 r., znak SKO.II.41/1324/ŚR/2023 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 32/24 oddalił skargę J.K. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 31 października 2023 r., znak SKO.II.41/1324/ŚR/2023 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a".) skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. rażące naruszenie przepisów, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez fragmentaryczne i swobodne rozparzenie materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli, a co winno skutkować jej oddaleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. 2. rażące naruszenie przepisów, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. wyrażającą się pogwałceniem zasady pewności obrotu prawnego, a co winno skutkować jej oddaleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.; 3. rażące naruszenie przepisów, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie lub jego wadliwe zastosowanie przez brak należytego, a przede wszystkim wyczerpującego poinformowania strony o skutkach faktycznych i prawnych związanych z ustaleniami i zasadami wypłaty świadczenia alimentacyjnego, a co winno skutkować jej oddaleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji. Skarżąca oświadczyła również, że zrzeka się rozprawy. Wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt I OSK 1756/24 orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że podniesione w niej zarzuty – ograniczone wyłącznie do naruszeń przepisów prawa procesowego – nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie upatruje się naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a. w swobodnym rozpatrzeniu przez organy materiału dowodowego sprawy, niepodjęciu wszelkich kroków do załatwienia sprawy, a także w pogwałceniu zasady pewności obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji w zakresie przyznania skarżącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz braku należytego poinformowania skarżącej o skutkach zmiany stanu faktycznego sprawy. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2023 r., poz. 1993 ze zm., dalej "u.p.o.u.d.a.") osoba, która pobrała nienależnie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, obowiązana jest do ich zwrotu. Pojęcie nienależnie pobranego świadczenia zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 u.p.o.u.d.a. i obejmuje ono przypadki wymienione w katalogu ustalonym w tym przepisie. W szczególności zaś art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, który stanowił podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonych decyzji stanowi, że nienależnie pobrane świadczenie to świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. W sprawie niesporne jest, że wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2021 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta Chełma o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki – K.K. We wniosku wskazała, że w skład jej rodziny, oprócz strony i jej córki wchodzi również jej dorosły syn – C.K. Po rozpoznaniu złożonego wniosku, organ I instancji decyzją z dnia 15 października 2021 r. przyznał skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz jej córki w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2021 r. do dnia 30 września 2022 r. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organ wyliczył, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 777,45 zł miesięcznie, czyli nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego wówczas 900 zł. W piśmie z dnia 6 października 2022 r. skarżąca oświadczyła, że wnosi o "wykreślenie ze składu rodziny z dniem 6 października 2022 r. mojego syna – C.K.", ponieważ nie mieszkają razem i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. W toku postępowania wskazywała, że syn wyprowadził się z domu w dniu 15 września 2021 r. Organ I instancji, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia 5 lipca 2023 r., uchylił własną decyzję ostateczną z dnia 15 października 2021 r., którą przyznano stronie świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2021 r. do 30 września 2022 r. i przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki w kwocie 233,82 zł miesięcznie na ten sam okres. Organ zaliczył wypłacone świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 2 805,84 zł za wskazany powyżej okres na poczet świadczenia przyznanego tą decyzją. Wydając decyzję, organ I instancji wziął pod uwagę, że rodzina skarżącej składa się z dwóch osób – nie zaś trzech – i na tej podstawie ustalił, że w 2020 r. rodzina uzyskała dochód w wysokości 27 988,28 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 1 166,18 zł i w rezultacie przekracza kryterium dochodowe, wynoszące 900 zł, o kwotę 266,18 zł. W związku z powyższym organ ustalił świadczenie, zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 2a u.p.o.u.d.a. Prezydent uznał, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka do przyznania stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jednakże w niższej wysokości niż przyznane decyzją z dnia 15 października 2021 r., tj. w wysokości 233,82 zł miesięcznie. Skarżąca nie złożyła odwołania od powyższej decyzji. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2023 r., wydaną m.in. na podstawie art. 2 pkt 7 lit. c, art. 23 ust. 1 u.p.o.u.d.a., organ I instancji ustalił wysokość nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki skarżącej za okres od 1 października 2021 r. do 30 września 2022 r. w kwocie 3 194,16 zł (pkt 1) i nakazał zwrot tej kwoty tytułem nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla K.K. za okres od 1 października 2021 r. do 30 września 2022 r. (pkt 2). Zaskarżoną decyzją z dnia 31 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało powyższą decyzję w mocy. Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ocenę prawną podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zauważyć należy, że zarzuty te nie zostały w pełni poprawnie skonstruowane. Przepis art. 8 jak i art. 77 K.p.a. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych – art. 8 K.p.a. z dwóch paragrafów, natomiast art. 77 K.p.a. z czterech paragrafów. Trzeba mieć na uwadze, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej, nie ma obowiązku domyślania się, odpowiedniego dostosowania czy uzupełnienia tych zarzutów. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to także, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełniać, konkretyzować, uściślać, bądź w inny sposób korygować zarzutów kasacyjnych, a upoważniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (zob. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). Skarżąca kasacyjnie, poprzez wskazane zarzuty nie kwestionuje de facto ustalonych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji okoliczności istotnych w sprawie, tj. przebiegu postępowania. Celem skargi kasacyjnej jest natomiast zwrócenie uwagi na brak świadomości skarżącej, że poinformowanie organu o zmianie składu osobowego jej gospodarstwa domowego w trakcie pobierania świadczenia było wymagane i doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, zaś organ nie uczynił zadość obowiązkowi poinformowania skarżącej o tym fakcie, czym naruszył zarzucany art. 9 K.p.a. Odnosząc się do wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej nie można pominąć treści art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.d.a., stanowiącego podstawę prawną kontrolowanej decyzji. Wskazać należy, jak prawidłowo podkreślił to Sąd I instancji, że istotny jest tam jedynie czynnik obiektywny w postaci zaistnienia faktu wypłacenia świadczenia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli następnie stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Chodzi tu zatem - tak jak w niniejszej sprawie - o uchylenie decyzji przyznającej prawo do świadczenia po wznowieniu postępowaniu wskutek wystąpienia jednej z przesłanek wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 K.p.a. i zmniejszenie prawa do świadczenia. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne, s. 230; Dawidowicz, postępowanie administracyjne, s. 242). W instytucji wznowienia postępowania występuje też wyraźnie aspekt materialnoprawny, a mianowicie, prawo do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Właśnie ta okoliczność, to jest nadzwyczajny charakter omawianego postępowania powoduje, że nie jest w ogóle istotny fakt, czy osoba, która pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania na skutek wad procesowych wskazanych w art. 145 § 1 K.p.a., podczas pobierania świadczeń była świadoma bądź nieświadoma, że decyzja przyznająca świadczenie narusza prawo. Bez znaczenia jest także przesłanka wznowienia postępowania, w związku z wystąpieniem której wznowiono postępowanie i uchylono decyzję przyznającą świadczenie, a następnie odmówiono jego przyznania. Istotny jest tu bowiem wyłącznie skutek w postaci uchylenia decyzji przyznającej świadczenie i merytoryczne rozpoznanie sprawy przez wydanie decyzji odmawiającej przyznania owego świadczenia, a więc wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na mocy której wypłacono świadczenie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustawodawca w przypadku, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, w odróżnieniu do pozostałych przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f, g tej ustawy, wyeliminował czynnik subiektywny przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego. Wykładnia językowa art. 2 pkt 7 lit. c ustawy nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości. Osoba, która pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego w warunkach określonych w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, obowiązana jest do ich zwrotu, gdyż obiektywnie prawo do nich nie mogło być jej przyznane. Każde zatem świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone na podstawie decyzji, którą następnie uchylono w wyniku wznowienia postępowania i odmówiono prawa do świadczenia jest świadczeniem nienależnie pobranym, zaś decyzja zapadła w oparciu o art. 2 pkt 7 lit. c ustawy ma charakter związany (zob. w tym kontekście np. wyroki NSA: z 4 lipca 2018 r., I OSK 309/18, 4 października 2018 r., I OSK 1879/18, 25 września 2019 r., I OSK 1437/19). Sąd kasacyjny wskazuje, że analogiczne stanowisko wyrażane było również przez NSA również w wyrokach z NSA z 6 sierpnia 2024 r. I OSK 1734/23, 7 lipca 2022r. I OSK 936/21, 25 listopada 2021 r. I OSK 621/21, 4 lipca 2018 r., I OSK 309/18, 18 kwietnia 2013 r. I OSK 1773/12. Z tych też względów, zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. uznać należy za nieusprawiedliwiony. Zarówno brak wiedzy, jak i brak świadomości skarżącej co do skutków niepoinformowania organu o stanie rodzinnym skarżącej nie miały bowiem wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanej decyzji. Zarzutu naruszenia art. art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.d.a. skarżąca nie przywołała. Jedynie uzupełniająco, z uwagi na treść podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a., NSA wyjaśnia, że nie ulega wątpliwości, że skarżąca, w toku postępowania o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego została pouczona o konieczności informowania organu o ewentualnych zmianach w składzie jej rodziny. Już z punktu 13 i 14 pouczenia zawartego we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, który skarżąca złożyła w dniu 31 sierpnia 2021 r. wynika, iż "w przypadku zmiany liczby członków rodziny (...), osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy są obowiązani niezwłocznie powiadomić o tych zmianach organ właściwy wierzyciela." "Niepoinformowanie organu właściwego (...) o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji koniecznością ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie". Skarżąca we wniosku podała, że w skład jej rodziny wchodzą – skarżąca, jej syn C.K. oraz córka – K.K., zaś dochód na osobę w rodzinie, na dzień wydawania decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego z dnia 15 października 2021 r. wyniósł 777,45 zł. Ponadto, w dniu 20 października 2021 r. skarżąca odebrała decyzję z dnia 15 października 2021 r., z której pouczenia również wynika, iż "W przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu (...) osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia w funduszu są obowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia (...). Niepoinformowanie organu wypłacającego świadczenie o powyższych zmianach może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń". Nie można tym samym zarzucić organom orzekającym w sprawie, że skarżąca nie została w sposób prawidłowy pouczona o konieczności informowania organu o zmianie składu gospodarstwa domowego, którego jest członkiem. Również kwestia braku świadomości skarżącej nie może w tym przypadku podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Zauważenia wymaga, że co prawda "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). W orzecznictwie sądowym przyjęte zostało stanowisko, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Przyjmuje się zatem, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Zatem dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie (zob. wyrok NSA z 9 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1065/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza art. 2 pkt 7 ustawy prowadzi do wniosku, że jedynie w przypadkach wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f, g ustawy dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych, przesłanka subiektywna w postaci świadomości świadczeniobiorcy jest brana pod uwagę przy ocenie możliwości żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1409/20). Jak już podano wyżej, świadomość świadczeniobiorcy nie ma znaczenia w przypadku wydania decyzji mającej oparcie w art. 2 pkt 7 lit. c tej ustawy. Wbrew zatem zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji dokonał właściwej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.