I OSK 1726/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miasta Gdyni i Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 18/22 w sprawie ze skargi A.W., R.L. i W.R. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 5 listopada 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.201.2021.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną Gminy Miasta Gdyni w całości, 2. oddala skargę kasacyjną Wojewody Pomorskiego w całości, 3. zasądza na rzecz A.W., R.L. i W.R. solidarnie od: a) Gminy Miasta Gdyni kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, b) Wojewody Pomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W GDAŃSKU WYROKIEM Z 15 CZERWCA 2022 R., SYGN. AKT II SA/GD 18/22, PO ROZPOZNANIU SKARGI A.W., R.L. I W.R. NA DECYZJĘ WOJEWODY POMORSKIEGO Z 5 LISTOPADA 2021 R. W PRZEDMIOCIE ZWROTU WYWŁASZCZONEJ NIERUCHOMOŚCI UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ I ZASĄDZIŁ OD ORGANU NA RZECZ SKARŻĄCYCH ZWROT KOSZTÓW POSTĘPOWANIA. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta Gdyni, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Prezydent wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo Prezydent wystąpił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez niewystarczające, niespójne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym z jednej strony Sąd wywodzi, że nie sposób uznać, że projektowana działka nr [...], obr. [...], użyta została na cel wywłaszczenia, z drugiej zaś wskazuje na nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych sprawy (m.in. na brak ustalenia w sposób jednoznaczny, czy magistrale sieci przesyłowych zasilają budynki wielorodzinne – bloki oraz kiedy powstała ta infrastruktura i w jakim celu oraz wskazanie, że nie wiadomo czy i przez kogo trawa na przedmiotowej działce jest koszona), wobec czego Gmina Miasta Gdyni nie jest w stanie w sposób niebudzący wątpliwości odtworzyć stanowiska Sądu i towarzyszącej mu argumentacji; 2) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), dalej: u.g.n., przez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że nieruchomość oznaczona jako projektowana działka nr [...], obr. [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość do chwili obecnej realizuje cel wywłaszczenia, stanowiąc infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Ponadto Prezydent wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z mapy "Gdynia- [...] »[...]« plan szczegółowy zagospodarowania terenu- 1:500" na okoliczność, że celem wywłaszczenia nieruchomości w ramach budownictwa mieszkaniowego Osiedle [...] była zieleń niska. Odrębną skargę kasacyjną złożył Wojewoda, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Wojewoda wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo Wojewoda oświadczył, że nie występuje o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., przez błędne przyjęcie, że ze znajdujących się w aktach sprawy map przebiegu sieci nie wynika w sposób jednoznaczny, że przebiegające przez sporną działkę sieci są magistralami zasilającymi budynki wielorodzinne (bloki), gdy tymczasem mapy przebiegu sieci wskazują podłączenie budynków mieszkalnych na Osiedlu [...] w Gdyni, tj. zarówno bloków oraz skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego do tej samej infrastruktury technicznej, która jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, została wybudowana do dnia 1 stycznia 1998 r., a jedynie sieć wodociągowa powstała do 1999 r., co przesądza, że część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej, tj. 3/4 udziału w prawie własności nieruchomości położonej w Gdyni, stanowiącej część wywłaszczonej działki nr [...], w granicach projektowanej działki nr [...], obr. [...], KW nr [...], miała służyć zamierzonym celom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem osiedla; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w tym przepisie zamiast w art. 151 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w sprawie niewłaściwie rozpatrzony został cały materiał dowodowy, czym naruszono art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a., podczas gdy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu 3/4 udziału w prawie własności nieruchomości położonej w Gdyni, stanowiącej część wywłaszczonej działki nr [...], w granicach projektowanej działki nr [...], obr. [...], KW nr [...], bowiem ww. nieruchomość zagospodarowana została zgodnie z zamierzonym celem wywłaszczenia przez położenie sieci do obsługi budownictwa mieszkaniowego Osiedla [...] w Gdyni tj. zarówno bloków oraz skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, tj. ciepłowniczej, o której mowa w pismach z lat 80-tych ub. wieku, gazociągu, jak ustalił organ pierwszej instancji, sieci gazowej g63 i gl10 wybudowanej w 1996 r., sieci gazowej g25 i g50, wodociągu wybudowanego w latach 1998 i 1999, kanalizacji deszczowej, wybudowanej w 1984 r., sieci elektrycznej i sieci telekomunikacyjnej, wybudowanej w 1994 r., która na powierzchni stanowiła i dalej stanowi teren uporządkowany zielony, porośnięty trawą pomiędzy zabudowaniami osiedla mieszkaniowego, które powstało w latach 70. ub. wieku, służący również mieszkańcom Osiedla [...] do swobodnego skrótowego przemieszczania się do placu zabaw "[...]" oraz zewnętrznej siłowni; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bowiem zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena prawna, a tym samym konieczność wykonania wyroku przez organ administracji, nie jest prawidłowa i świadczy o tym, że w istocie Sąd przy ustalonym stanie faktycznym i prawnym uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji, wydał orzeczenie sprzeczne z konkluzją zawartą w uzasadnieniu jakoby znajdujące się w materiale dowodowym mapy przebiegu sieci są niejednoznaczne, co nie ma miejsca, a ostatecznie przesądził o konieczności zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, co nie znajduje uzasadnienia i umocowania prawnego; 3) prawa materialnego; tj. art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 u.g.n. przez uznanie, że część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej tj. 3/4 udziału w prawie własności nieruchomości położonej w Gdyni, stanowiącej część wywłaszczonej działki nr [...], w granicach projektowanej działki nr [...], obr. [...], KW nr [...], stała się zbędna na cel budownictwa mieszkaniowego określony w decyzji o wywłaszczeniu z 15 października 1977 r., mimo dostrzeżonej przez Sąd niejednoznaczności dokumentów będących mapami przebiegu sieci, co znalazło wyraz w uzasadnieniu orzeczenia, że "ze znajdujących się w aktach sprawy map przebiegu sieci nie wynika w sposób jednoznaczny, że przebiegające przez sporną działkę sieci są magistralami zasilającymi budynki wielorodzinne (bloki)" oraz mimo dostrzeżonych wątpliwości wydanie wyroku przesądzającego, którym byłby związany organ administracji w toku dalszego rozpoznania sprawy, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, gdy tymczasem doszło do wybudowania w latach 70. osiedla oraz zostało ono podłączone do dnia 1 stycznia 1989 r. do infrastruktury podziemnej przebiegającej przez ww. nieruchomość, do obsługi budynków mieszkaniowych Osiedla [...] w Gdyni tj. zarówno bloków, jak i domków jednorodzinnych znajdujących się na tym osiedlu, co jest zgodne z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta. Pismem procesowym z 18 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Gdynia wyraził zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. W odpowiedzi na skargi kasacyjne pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych oraz zasądzenie od Prezydenta Miasta Gdyni i Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Decyzją z 15 października 1977 r. Prezydent Miasta Gdynia na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miast w Gdyni orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego Osiedle [...] nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] stanowiącej własność L. i M.L. Pismem z 20 czerwca 2018 r. Prezydent Miasta Gdyni poinformował R.L. o zamiarze sprzedaży działki nr [...] stanowiącej część pierwotnie wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w akcie wywłaszczeniowym, wskazując, że pierwotnemu właścicielowi i jego spadkobiercom przysługuje prawo złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pismem z 20 lipca 2018 r. R.L. złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a pismami z 14 sierpnia 2018 r. analogiczne wnioski złożyły także W.R. i A.W. Decyzją z 6 sierpnia 2021 r. Starosta Wejherowski zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], na działki nr [...] i nr [...], orzekł zwrocie 3/4 udziału w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] po 1/4 udziału na rzecz każdego z wnioskodawców oraz ustaleniu łącznej kwoty podlegającej zwrotowi. W uzasadnieniu wskazał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na części nieruchomości. Podniósł, że nieruchomość jest niezabudowana i niezagospodarowana. Porasta ją trawą, a na jej części znajduje się chodnik wyłożony płytami betonowymi wraz z krawężnikami i studzienka oraz drewniany słup energetyczny. Przez działkę przechodzi sieć energetyczna, wodociągowa oraz teletechniczna. W ocenie organu umożliwia to zwrot części nieruchomości nieobjętej chodnikiem, gdyż sposób zorganizowania działki nie pozwala uznać jej za teren zieleni osiedlowej. Organ jednocześnie wskazał, że brak jest dowodów, że infrastruktura techniczna znajdująca się na działce została wykonana dla realizacji celów budowy osiedla stanowiącego przyczynek do wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem organu, przeprowadzenie przez działkę infrastruktury technicznej, nawet dla obsługi sukcesywnie powstającego osiedla, ale nie w ramach działań związanych z wywłaszczeniem, nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość została zagospodarowana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a zatem że zrealizowano cel wywłaszczenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z 5 listopada 2021 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu 3/4 udziału w prawie własności nieruchomości obejmującej projektowaną działkę nr [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, wskazał, że pierwotna nieruchomość została wywłaszczona na cele budownictwa mieszkaniowego Osiedle [...]. Zaznaczył, że zgodnie z informacjami dostępnymi na stronie internetowej pl.wikipedia.org osiedla mieszkaniowe zaczęły powstawać w latach 70. Podniósł, że pierwotny właściciel wnioskami z 23 sierpnia 1983 r. i z 21 października 1984 r. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wskazując na zmianę planów zagospodarowania przestrzennego. W toku rozpatrywania tych wniosków ustalono, że przedmiotowa działka leży na terenach budownictwa niskiego jednorodzinnego i została przewidziana do zabudowy jednorodzinnej jako działka plombowa, przy czym w planach realizacyjnych pozostawioną działkę w dotychczasowych granicach bez uzupełnienia zabudowy, a w późniejszym okresie przeznaczona została pod budownictwo niekubaturowe. Organ odwoławczy wskazał, że 7 lat po wywłaszczeniu przez działkę przechodził "kanał co., sieć gazu średnioprężnego, kabel niskiego napięcia i kable oświetleniowe", które należy uznać za obiekty niekubaturowe. Zaznaczył przy tym, że z mapy z zaznaczonymi sieciami uzbrojenia terenu wynika, że przez nieruchomość przechodzą gazociągi dochodzące do budynków nr [...] i nr [...] przy ul. [...], a w północno-zachodniej części działki znajduje się sieć kanalizacji deszczowej. Z projektu podziału wynika, że przebiega ona przez część, co do której organ pierwszej instancji orzekł o zwrocie. Wojewoda stwierdził, że działka położona jest wewnątrz wybudowanego osiedla i porośnięta jest trawą podlegającą okresowemu ścinaniu. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że na działce znajduje się pod- i nadziemna infrastruktura dochodząca do okolicznych budynków oraz została zagospodarowana na utworzenie zieleni, co mieści się w celu wywłaszczenia. Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu wskazał, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle i nie może on być dorozumiany, czy interpretowany rozszerzająco. Zaznaczył przy tym, że cel wywłaszczenia wynika zasadniczo z aktu, na którego podstawie doszło do zmiany właściciela nieruchomości, w związku z czym rekonstrukcja celu wywłaszczenia na podstawie dokumentów powstałych już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie, jest niedopuszczalna. Przyjął także, że budowa osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy i w tym celu mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze czy kanalizacyjne. Zaznaczył jednakże, że realizację takiej infrastruktury trzeba jednoznacznie wykazać i potwierdzić, a struktura ta powinna być w jakiś sposób uporządkowana i powinna następować w ramach pewnej widocznej koncepcji. Oznacza to, że pomiędzy etapami powstawania osiedla mieszkaniowego powinna istnieć łączność czasowa i funkcjonalna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie brak jest jednoznacznych dowodów, że infrastruktura znajdująca się na spornej działce została wykonana dla realizacji celów budowy Osiedla [...], jakie miało powstać na podstawie projektu, dla którego realizacji dokonano wywłaszczenia. Przeprowadzenie przez działkę infrastruktury technicznej nawet dla obsługi osiedla, ale nie w ramach działań związanych z wywłaszczeniem, nie uzasadnia automatycznego przyjęcia, że nieruchomość została zagospodarowana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wskazał, że w jego ocenie organ odwoławczy oparł swoje ustalenia na domniemaniu, że istniejąca na działce infrastruktura została zrealizowana jako element realizacji celu wywłaszczenia. Odnotował przy tym, że cel powstania infrastruktury technicznej nie wynika z przywołanych przez Wojewodę informacji z serwisu Google Earth z lat 2002 i 2008 r., strony internetowej pl.wikipedia.org ani pism Dyrekcji Rozbudowy Miasta w Gdyni, a co więcej - zawarte w tym ostatnim źródle stanowisko różni się od stanowiska zaprezentowanego we wcześniejszej korespondencji tego podmiotu, z których wynikało, że na spornej działce nie przewidziano zabudowy. Odnosząc się do kwestii zieleni znajdującej się na działce, wskazał, że zieleń osiedlowa powinna zakładać określony sposób jej zagospodarowania w celu umożliwienia korzystania z niej mieszkańcom osiedla. Sąd odnotował, że z akt nie wynika, że trawa porastająca działkę jest koszona i przez kogo, a wydeptanych ścieżek nie sposób uznać za urządzone ciągi komunikacyjne. Na działce brak jest także innej infrastruktury wskazującej na zorganizowany charakter tej przestrzeni. W konsekwencji powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że cel wywłaszczenia na części pierwotnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego nie został zrealizowany. Sąd wskazał także, że informacja o zamiarze sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich także potwierdza, że sporna nieruchomość nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 136 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (ust. 3). Ponadto w myśl art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Przepisy powyższe istotne są z punktu widzenia postawionych zarzutów kasacyjnych nie tylko z powodu sformułowania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, ale także przepisów postępowania. Wyznaczają one bowiem zakres i kierunek postępowania wyjaśniającego przez wskazanie prawnie istotnych okoliczności, które powinny zostać ustalone w toku postępowania dowodowego. Ustalenie tych faktów i okoliczności wymagane jest przepisami prawa procesowego, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi bowiem, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy te regulują zatem zakres postępowania dowodowego, wskazując na obowiązki dowodowe ciążące na organie. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zawarty w skardze kasacyjnej Wojewody nie mógł przynieść skutku. W uzasadnieniu tego zarzutu i skargi kasacyjnej jej autor nie wskazał bowiem na czym polegało naruszenie wskazanych jako podstawa prawna zarzutu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Pełnomocnik organu nie wykazał, że postępowanie dowodowe nie objęło określonych faktów i okoliczności, a w toku samego postępowania nie przeprowadzono dowodów istotnych dla sprawy. Zauważyć przy tym należy, że uzasadnienie tego zarzutu koncentruje się wokół oceny uznania określonych faktów za udowodnione, co należałoby powiązać z naruszeniem art. 80 k.p.a., który – co należy podkreślić – nie stanowi podstawy prawnej analizowanego zarzutu a zatem zgodnie z art. 183 p.p.s.a. nie może stanowić normatywnego wzorca kontroli zaskarżonego wyroku. Jako takie zatem zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. pozostały bez uzasadnienia, co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych powoduje, że zarzut taki jest bezskuteczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 355/24). Analizując powyższy zarzut i jego uzasadnienie zauważyć także należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, podobnie jak miało to miejsce w przypadku przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiących podstawę prawną tego zarzutu, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miał dopuścić się naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. Pierwszy z przywołanych przepisów przewiduje, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżony wyrok został wydany na posiedzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 15 czerwca 2022 r., po przeprowadzeniu rozprawy, a uzasadnienie tego wyroku zostało sporządzone w oparciu o akta sprawy i zawarte w nich dowody. Autor skargi kasacyjnej nie przytoczył w uzasadnieniu zarzutu ani uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnych okoliczności, które negowałyby powyższe okoliczności. Z kolei odnosząc się do części zarzutu dotyczącej naruszenia art. 134 p.p.s.a., należy wskazać, że z uwagi na treść przywołanego na wstępie art. 183 p.p.s.a., podstawy zarzutów kasacyjnych powinny być przytaczane na tyle precyzyjnie, żeby sąd kasacyjny rozpoznający skargę kasacyjną nie miał wątpliwości co do zakresu stawianych zarzutów. W warstwie praktycznej wymóg ten wyraża się w konieczności wskazania przepisu prawa, który miał zostać naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny, przy czym przez przepis należy rozumieć najbardziej szczegółową jednostkę redakcyjną tekstu prawnego. Oznacza to, że jeżeli określony artykuł dzieli się na dalsze jednostki – paragrafy, ustępy, punkty, litery i tiret – to należy dokładnie wskazać tę część artykułu, która w ocenie autora skargi kasacyjnej została naruszona w toku rozpoznawania sprawy przed sądem poprzedniej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06). Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych o odmiennej treści, z których żadna nie została wskazana w podstawie prawnej zarzutu. Z kolei brak odniesienia się w treści uzasadnienia zarzutu i uzasadnieniu skargi kasacyjnej do tej podstawy prawnej uniemożliwia odniesienie się do niej bez naruszenia art. 183 p.p.s.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a., wskazać należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. decyzję Wojewody z 5 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stosował tym samym przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ani art. 151 p.p.s.a., które autor skargi kasacyjnej uczynił podstawami prawnymi analizowanego zarzutu. Jako takie przepisy te nie mogły zatem zostać naruszone przez sąd wydający zaskarżony wyrok (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 760/21). Przechodząc z kolei do analizy podstaw prawnych tego zarzutu związanych z naruszeniem Kodeksu postępowania administracyjnego ponownie należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie przytoczył argumentów wskazujących na fragmentaryczne i niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego, które wskazywałyby na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Czyni to – jak wskazano powyżej – tę część zarzutu bezskuteczną. Rozpoznając zatem analizowany zarzut z uwzględnieniem powyższych uwag, uznać należny, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą podstawy do odmowy zwrotu spornej działki. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że budownictwo mieszkaniowe, a w szczególności budowa osiedli mieszkaniowych jest przedsięwzięciem o znacznym stopniu komplikacji i wieloetapowym. Budowy osiedli nie można przy tym utożsamiać wyłącznie z postawieniem budynków mieszkalnych i przyjąć należy, że cel taki obejmuje również powstanie infrastruktury towarzyszącej od urządzeń i budowli umożliwiających prawidłowe i celowe korzystanie z budynków mieszkalnych takich jak infrastruktura techniczna czy ciągi komunikacyjne, ale także urządzenie przestrzeni wspólnej w postaci zieleńców, ogródków jordanowskich, a nawet sklepów, aptek, przychodni czy placówek dydaktycznych. Podzielić przy tym należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że powstanie takiej infrastruktury mieści się w celu wywłaszczenia nieruchomości pod cele budownictwa mieszkaniowego, o ile zostały one przewidziane w ramach zamierzenia inwestycyjnego, a ich realizacja nosi znamiona wypełnienia tego celu. O realizacji celu wywłaszczenia nie można zatem mówić w sytuacjach, w których powstała infrastruktura wprawdzie towarzyszy budownictwu mieszkaniowemu i jest funkcjonalnie z nim związana, ale nie powstała ona jako z góry zaplanowany etap realizacji inwestycji mieszkaniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy budowa infrastruktury technicznej została zrealizowana poza planem wywłaszczenia. O ile bowiem nie ulega wątpliwości, że istniejąca na wydzielanej działce infrastruktura jest związana z realizacją funkcji mieszkaniowej wypełnianej przez osiedle mieszkaniowe, to organ odwoławczy orzekający w przedmiocie wniosków o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości nie wykazał, że stanowiła ona realizację pierwotnego zamiaru inwestycyjnego. Zauważyć w tym miejscu należy, że Wojewoda, uzasadniając rozpoznawany zarzut, nie wykazał, że budowa tej infrastruktury była planowana w ramach budowy osiedla. Konieczność budowy sieci ciepłowniczej – zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego – wynika z pism z lat 80., tj. z dokumentów powstałych już po wywłaszczeniu pierwotnej nieruchomości. Z kolei jak wskazał to Wojewoda, realizacja osiedla mieszkaniowego, na którego cel została wywłaszczona pierwotna nieruchomość, rozpoczęła się w latach 70. poprzedniego wieku, podczas gdy realizacja pozostałej infrastruktury w postaci gazociągu, wodociągu oraz sieci elektrycznej i telekomunikacyjnej następowała od 1994 r. Trudno jest przyjąć jednocześnie, że od momentu wybudowania osiedla w latach 70. bądź 80. lokale mieszkalne pozbawione były elektryczności, wody i gazu przez kolejną dekadę. Brak jest także dostatecznych dowodów na przyjęcie, że wybudowana w 1984 r. kanalizacja deszczowa stanowiła realizację pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego, a nie powstała jako forma unowocześnienia istniejącego już osiedla. Oznacza to, że istniejąca na spornej działce infrastruktura wykazuje jedynie funkcjonalny związek z istniejącym osiedlem mieszkaniowym, który nie może być utożsamiany z realizacją celu wywłaszczenia w tym sensie, że stanowiła ona zaplanowany etap budowy osiedla mieszkaniowego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w sytuacji, gdy intencją organu jest odmowa dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powołaniem się na realizację celu wywłaszczenia, to na organie ciąży obowiązek wykazania odpowiednimi środkami dowodowymi, że cel ten został zrealizowany. O wykorzystaniu spornej działki na cel wywłaszczenia nie świadczy także stan zieleni znajdującej się na tej działce. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, że funkcja terenów zielonych może uzasadniać uznanie za realizację celu wywłaszczenia na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego, ale wymaga to wykazania, że urządzenie terenu zielonego ma charakter celowy, przemyślany i planowy. Za realizację takiego celu nie można zatem uznać pozostawienia terenu z istniejącą szatą roślinną bez dokonywania jego określonego zagospodarowania. Zagospodarowanie to może jednocześnie polegać na uporządkowaniu istniejącej roślinności przez jej częściowe usunięcie lub dokonanie dodatkowych nasadzeń bądź budowę infrastruktury terenów zielonych, takich jak budowa ciągów pieszych, ławek, koszy na śmieci bądź wydzielenie obszarów ograniczonego dostępu mieszkańców z uwagi na konieczność zachowania zieleni w określonym, niepogorszonym stanie. W rozpoznawanej sprawie nie sposób dostrzec takich zabiegów, które powodowałyby, że sporna działka znajdująca się pomiędzy istniejącą zabudową pełniła celową funkcję terenu zielonego dla wybudowanego osiedla. Wydzielana działka pozbawiona jest infrastruktury wskazującej na celowe przeznaczenie tego terenu na funkcję zieleni osiedlowej, a istniejące ciągi komunikacyjne nie mają cech ich urządzenia i stanowią wyłącznie wydeptany przez mieszkańców skrót do placu zabaw. Ponadto Wojewoda, wskazując, że teren nie jest terenem niezagospodarowanym poddanym naturalnej wegetacji, nie udowodnił, że znajdująca się na wydzielanej działce zieleń jest pielęgnowana, jak twierdzi przez koszenie trawy. Jako taki teren ten nie stanowi zatem urządzonego na potrzeby osiedla mieszkaniowego terenu zielonego, a zatem brak jest podstaw, że istnienie na wydzielanej działce zieleni niskiej stanowi realizację pierwotnego celu wywłaszczenia. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim nadawał się do rozpoznania, okazał się niezasadny. Odnosząc się przy okazji rozpoznania powyższego zarzutu do wniosku Prezydenta Miasta Gdyni wniosku dowodowego, należy wskazać, że niemożliwe było przeprowadzenie tego dowodu. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a., co wynika z jedynie odpowiedniego stosowania tych przepisów. Zauważyć także należy, że co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie zastępowanie tego sądu. Uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie prawa z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2024 r., sygn. akt I OSK 2006/23). Wyjaśnić także należy, że wnioskowany dowód nie mógłby zostać uznany za istotny w sprawie. Zauważyć bowiem należy, że cel wywłaszczenia co do zasady powinien być ustalany na podstawie dokumentu będącego podstawą wywłaszczenia nieruchomości. Dopiero zatem w sytuacji, gdy decyzja wywłaszczeniowa bądź umowa nie wskazują celu wywłaszczenia, możliwe jest sięgnięcie po inne dokumenty, które mogłyby przyczynić się do sprecyzowania celu wywłaszczenia. W rozpoznawanej sprawie cel ten wynikał wprost z decyzji z 1977 r., a zatem do jego ustalenia nie zachodziła potrzeba posłużenia się dokumentem, który miał być przedmiotem dowodu wnioskowanego przez Prezydenta Miasta Gdyni. Przechodząc do rozpoznania zarzutów związanych z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyklucza jednocześnie możliwość kwestionowania prawidłowości merytorycznej wyroku za pomocą zarzutu naruszenia przywołanego przepisu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 239/22, czy z 13 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1948/21). Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie. Z kolei w odniesieniu do wywodów Sądu pierwszej instancji dotyczących kwestii istniejącej na spornej działce infrastruktury można dostrzec pewną ich niespójność. Z jednej strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazuje bowiem na istnienie podstaw do dokonania zwrotu działki z uwagi na jej niewykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia, a z drugiej argumentację sądu można także uznać za krytykę przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zauważyć jednakże należy, że Sąd pierwszej instancji uchylił jednakże zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a a nie lit. c p.p.s.a. Prowadzi to zatem do wniosku, że ocena postępowania wyjaśniającego dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku była pozytywna, a sąd ten uznał jedynie, że wyniki tego postępowania powinny prowadzić do odmiennych skutków materialnych w tak ustalonym stanie sprawy, tj. do zwrotu spornej działki. Oznacza to, że w przypadku, gdyby uznać rozbieżność wywodów Sądu pierwszej instancji za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., to uchybienie to z uwagi na przyjętą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać zarzuty związane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarte zarówno w skardze kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni, jak i Wojewody Pomorskiego. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, ponownie należy odnotować, że zarzuty te zostały sformułowane wadliwie w zakresie, w jakim ich podstawę stanowi art. 137 u.g.n. Zarówno bowiem w skardze kasacyjnej Wojewody, jak i skardze kasacyjnej Prezydenta nie wskazano dokładnie jednostki redakcyjnej tego artykułu, które miały zostać naruszone w wyniku wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonego wyroku, przy czym pełnomocnik Wojewody w ogóle nie wskazał żadnej z jednostek redakcyjnych tego artykułu, a pełnomocnik Prezydenta wprawdzie wskazał oba ustępy tego artykułu, ale całkowicie pominął okoliczność, że art. 137 ust. 1 u.g.n. dzieli się na dwa punkty o rozłącznym zakresie zastosowania, co uniemożliwia odniesienie się do tak postawionego zarzutu bez naruszenia kilkukrotnie przywoływanego już art. 183 p.p.s.a. Przechodząc z kolei do analizy części zawartego w skardze Wojewody zarzutu naruszenia art. 136 ust. 1, 3 i 4 u.g.n., wskazać należy, że pierwotna nieruchomość wywłaszczona została na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 1977 r. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 136 ust. 4 u.g.n., który dotyczy wywłaszczenia w drodze umownej. Zasadne tym samym staje się przeanalizowanie postawionego zarzutu w zakresie art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. W tym miejscu należy wyjaśnić, że przepisy te regulują kwestię postępowania z wywłaszczoną nieruchomością w sytuacji niezrealizowania na niej celu wywłaszczenia. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. umożliwiają zwrot nieruchomości lub jej części w przypadku, gdy w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo cel nie został zrealizowany. Z kolei art. 136 ust. 1 u.g.n. daje podstawę do dokonania zwrotu nieruchomości na wniosek pierwotnego właściciela lub jego następców prawnych w sytuacji, gdy nieruchomość ma zostać wykorzystana na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie ze wskazaniami doktryny wynikającymi z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego podmiot publiczny, który nabył wywłaszczoną nieruchomość, zwolniony jest z obowiązku "wiecznej realizacji" tego celu na wywłaszczonej nieruchomości po zrealizowaniu celu wywłaszczenia (por. komentarz do art. 136, A. Nikiforów [w:] E. Klat-Górska (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Lex wydanie internetowe, teza 6). Podmiot, który nabył własność nieruchomości w drodze wywłaszczenia, jest zatem związany tym celem do czasu jego realizacji. Uzyskanie zatem efektu końcowego wywłaszczenia – osiągnięcie celu wywłaszczenia – umożliwia temu podmiotowi zmianę przeznaczenia nieruchomości, a nawet jej zbycie bez konieczności informowania o tym pierwotnego właściciela albo jego spadkobierców. Tak długo zatem jak cel wywłaszczenia nie zostanie zrealizowany, w grę wchodzi zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak wskazano w ramach rozpoznawania zarzutów naruszenia prawa procesowego, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że na spornej, projektowanej działce doszło do realizacji celu wywłaszczenia pierwotnej nieruchomości. Dopuszczalne tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wykazał stanu przeciwnego, było dokonanie zwrotu wydzielonej części nieruchomości. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niemożliwe było uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz zarzutu naruszenia art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.