I OSK 1723/20

Dnia 24 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1959/19 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1959/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę M. K. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na bezzasadnym przyjęciu, że w sprawach zakończonych decyzją Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich nie ma prawnej możliwości wznowienia postępowania na wniosek strony, przy czym powyższe wynika z: - oparcia rozstrzygnięcia na art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2267) w powiązaniu z art. 38 ust. 1 w/w ustawy, w brzmieniu nadanym jej art. 1 pkt 37 ppkt a) ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2018 r. poz. 431), w sytuacji, w której przepis art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. jest niezgodny z art. 2, art. 8, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji; - bezzasadnego przyjęcia, że w zaistniałej sytuacji kwestia wznowienia postępowania na wniosek strony jest uregulowana w ustawie z dnia 9 marca 2017 r., a tym samym, że na podstawie jej art. 38 ust. 1 nie znajdują zastosowania przepisy art. 145 i nast. k.p.a. dotyczące możliwości wznowienia postępowania na wniosek strony. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie postanowienia Komisji z dnia [...] sierpnia 2019 r. wydanego w sprawie nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w sprawie brak jest możliwości uwzględnienia skargi kasacyjnej bez orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, skarżąca wnosiła o wystąpienie - na podstawie art. 193 Konstytucji w zw. z art. 33 ust. 3 oraz art. 52 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) - przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z art. 2, art. 8, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wnosiła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te zostały oparte na jedynie podstawie kasacyjnej, wymienionych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w postaci: art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2267) w powiązaniu z art. 38 ust. 1 w/w ustawy, w brzmieniu nadanym jej art. 1 pkt 37 ppkt a) ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 431). Zdaniem bowiem skarżącej, przepis art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. był niezgodny z art. 2, art. 8, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP a zatem w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 145 i nast. k.p.a. dotyczące możliwości wznowienia postępowania na wniosek strony. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku, wniesionego przez M. K. do Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Zdaniem bowiem wnioskującej, w wydaniu w/w decyzji udział brał Przewodniczący Komisji – P. J., który powinien podlegać wyłączeniu na podstawie art. 24 k.p.a. Postanowieniem Komisji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], wniosek ten (z dnia 4 października 2018 r.) został załatwiony odmownie. Kolejnym wnioskiem z dnia 26 listopada 2018 r., skarżąca ponownie wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Komisji z dnia [...] sierpnia 2018 r. wskazując, że przy jej wydawaniu brał udział P. R., który również podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. - wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 i art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa - Dz.U. z 2018 r. poz. 2267 (dalej jako: "ustawa o szczególnych zasadach") Komisja także odmówiła wznowienia w/w postępowania a skarga wniesiona przez M.K. na to postanowienie Komisji, została zaskarżonym wyrokiem oddalona. Jak wyjaśnił bowiem Sąd Wojewódzki, zgodnie z art. 39a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach, od decyzji Komisji stronie nie przysługują przewidziane w odrębnych przepisach środki prawne wzruszenia decyzji dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z art. 149 § 3 k.p.a. (stosowanym w postępowaniu przed Komisją na mocy art. 38 ust. 1 w/w ustawy), odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Jednocześnie, mając na uwadze treść zarzutów zawartych w skardze a dotyczących kwestii konstytucyjności powyższego unormowania, Sąd Wojewódzki stwierdził, że zarzuty te zmierzały do wykazania, że (cyt.): " poprzez odmowę wznowienia postępowania skarżąca została pozbawiona możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, jak również rozpoznania podnoszonych we wnioskach o wznowienie zarzutów dotyczących wyłączenia poszczególnych członków Komisji. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić, skoro skarżąca miała prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] sierpnia 2018 r. i z prawa tego skorzystała (ww. sprawa zarejestrowana jest pod sygn. akt I SA/Wa 2018/18 i oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy)". Stanowisko to podziela skład orzekający, gdyż nie można było zgodzić się ze skarżącą, iż w opisanej wyżej sytuacji Sąd Wojewódzki w istotny sposób uchybił treści art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich istotnie bowiem nie miała możliwości zastosowania w tym przypadku przepisów procedury administracyjnej, regulujących instytucję wznowienia postępowania. Z mocy wyraźnej i nie nasuwającej żadnych wątpliwości interpretacyjnych regulacji prawnej, zawartej w wyżej przytoczonym art. 39a ustawy o szczególnych zasadach, w postepowaniu przed Komisją do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich została wyłączona możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych, w tym z wniosku o wznowienie postępowania, a przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Dodać przy tym trzeba, że ani organ, ani sąd administracyjny nie może przepisu tego zignorować. Jest to bowiem przepis ustawowy a dodatkowo ma on charakter proceduralny. Przepisy proceduralne muszą zaś być wykładane w sposób ścisły i dokładny. Jest to bowiem uwarunkowane zarówno koniecznością zapewnienia jednakowego traktowania wszystkich uczestników danego postępowania, jak i wymogiem by przepisy te były dla wszystkich czytelne i jednoznaczne. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że przepisy proceduralne utraciły by w zasadzie swoje jakiekolwiek znaczenie. W ocenie składu orzekającego, niewątpliwie pozbawienie w postępowaniu toczącym się przed Komisją do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich możliwości prowadzenia przez nią postępowania wznowieniowego ogranicza uprawnienia stron, ale nie tak znacząco, by można byłoby w tym przypadku mówić aż o naruszeniu zasad przewidzianych w art. 2, art. 8, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zwrócić bowiem należy uwagę, że instytucja tzw. skargi o wznowienie postępowania, występującej we wszystkich procedurach sądowych oraz w procedurze administracyjnej jest zawsze traktowana jako rozwiązanie o charakterze wyjątkowym. Przypadki, w których wniosek o wznowienie postępowania może być składany są bowiem ściśle w danych przepisach określone i podlegają szczególnym ograniczeniom czasowym. W niektórych zaś sytuacjach instytucja ta nie może być w ogóle stosowana. Jako przykład można w tym miejscu wskazać m. in. na art. 400 kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym niedopuszczalna jest skarga o wznowienie postępowania od wyroku orzekającego unieważnienie małżeństwa lub rozwód albo ustalającego nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron zawarła po jego uprawomocnieniu się nowy związek małżeński, czy art. 285 § 1 p.p.s.a., stanowiący, że niedopuszczalne jest dalsze wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania. Podkreślić także trzeba, iż również w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych ustawodawca – co do zasady - wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym. Przykładem tego ostatniego rozwiązania jest chociażby postępowanie w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych. Jest to zaś - podobnie jak postępowanie związane z usuwaniem skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, również postępowanie związane z własnością nieruchomości. Wskazać zatem w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 107, poz. 464), do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji (...). Istotne jest również w tym przypadku to, że powyższy przepis był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który nie dopatrzył się jego niezgodności z szeregiem przepisów Konstytucji RP (vide: wyroki z dnia 22 lutego 2000 r. SK 13/98, OTK 2000/1/5, i 15 maja 2000 r. SK 29/99, OTK 2000/4/110). Zdaniem bowiem Trybunału Konstytucyjnego, nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Podobnie też kwestia ta została uregulowana we wskazanym w skardze kasacyjnej art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1076 ze zm.). W myśl bowiem tego przepisu, od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadnie także autor odpowiedzi na skargę kasacyjną zwrócił uwagę na fakt, że w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/0), a w którym to wyroku Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.), stwierdzone zostało, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego. Uzasadnieniem dla wykluczenia prawa do zaskarżania orzeczeń organów administracji może być to, że brak jest w strukturze organów administracji instytucji, które mogłyby w sposób rzetelny i nienaruszający zasad organizacji administracji pełnić rolę organów nadzoru. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ustawodawca zdecydował bowiem o powołaniu Społecznej Komisji Rewindykacyjnej specjalnie w celu koncentracji orzecznictwa w sprawach objętych ustawą rewindykacyjną w rękach jednego centralnego wyspecjalizowanego organu. Stąd też decyzja o eliminacji toku instancji w ramach administracji. Wprowadzenie zatem w tym przypadku wyjątku od zasady określonej w art. 78 zdanie 1 Konstytucji nie miało znamion arbitralności, oczywiście przy uwzględnieniu również możliwości złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Biorąc zatem powyższe rozważania pod uwagę oraz fakt, że skoro na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach strona postępowania uregulowanego w tej ostatniej ustawie jest uprawniona do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich a wyrok, wydany przez ten sąd, jest zaskarżalny w toku instancji, to – zdaniem składu orzekającego – nie było powodów do występowania przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z zawnioskowanym w skardze kasacyjnej pytaniem, dotyczącym zgodności z przepisami konstytucyjnymi art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach, zaś treść unormowania zawartego w tym przepisie jednoznacznie dowodziła braku skuteczności skargi kasacyjnej. Z tych powodów – z mocy art. 184 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.