I OSK 1722/22

Dnia 21 września 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 245/22 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 17 stycznia 2022r., znak: SKO.1607/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu nie przyznało K. H. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2021 r. do 30 listopada 2021 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz K. H. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r. oddalił skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 17 stycznia 2022r., znak: SKO.1607/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 31 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy U. odmówił skarżącemu przyznania (na wniosek z 16 sierpnia 2021 r.) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką C. H. Powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji było to, że nie został spełniony warunek art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), gdyż niepełnosprawność matki skarżącego istnieje od 1998 r., a więc powstała po przekroczeniu przez nią kryterium wieku, określonego w tym przepisie oraz to, że skarżący pobiera zasiłek dla opiekuna, co wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 17 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania K. H., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało K. H. świadczenie pielęgnacyjne bezterminowo: od 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1971 zł miesięcznie, zaś od dnia 1 stycznia 2022 r. w wysokości 2119 zł miesięcznie. Kolegium podzieliło zarzuty odwołania, że okoliczność powstania niepełnosprawności matki skarżącego po upływie okresów, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie ma znaczenia z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na datę powstania niepełnosprawności matki skarżącego była więc błędna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło ponadto, że decyzją z 22 grudnia 2021 r. uchylono za zgodą strony decyzję z 11 czerwca 2014 r. i decyzję z 19 listopada 2018 r. o przyznaniu skarżącemu zasiłku dla opiekuna. Z treści uzasadnienia ww. decyzji wynika, że jej uchylenie nastąpiło od 1 grudnia 2021 r. W konsekwencji Kolegium ustaliło, że skarżący spełnia przesłanki przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność sprawowania przez niego opieki nad matką została potwierdzona podczas wywiadu środowiskowego, podczas którego ustalano ponadto, że C. H. ma 99 lat, jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, długotrwale i przewlekle chorą (choroby wieku starczego). Jej stan zdrowia nie pozwala na samodzielne funkcjonowanie. Syn pomaga jej w przygotowaniu posiłków, przy czynnościach codziennej toalety, utrzymaniu w czystości odzieży i bielizny osobistej i innych. C. H. wymaga całodobowej opieki, dlatego K. H. nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W związku z tym, Kolegium mając na względzie treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne począwszy od 1 grudnia 2021 r., tj. od miesiąca, kiedy nie występował zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. H. domagał się uchylenia decyzji Kolegium w zakresie daty początkowej przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, tj. za okres od 1 sierpnia 2021 r. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" i art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. zasiłku dla opiekuna. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Potwierdzeniem powyższego jest treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., która wprost potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem. Zdaniem Sądu I instancji, przywołane unormowania mają jeden wspólny cel w postaci uniemożliwienia kumulatywnego pobierania świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Nie jest więc możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżący posiadał jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Bezsporne jest, że prawo skarżącego do zasiłku dla opiekuna ustało dopiero z końcem okresu, w którym pobierał ten zasiłek, tj. 1 grudnia 2021r. W niniejszej sprawie oznaczało to, że dopiero od 1 listopada 2021 r. skarżącemu nie przysługiwało prawo do zasiłku dla opiekuna i dopiero od tej daty przestała istnieć negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Kolegium słusznie więc przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od tej daty, gdyż nie było możliwe przyznanie mu spornego świadczenia za okres wcześniejszy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. H. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1 art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, 2. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący spełnia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych z jednej strony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Sąd I instancji, a z drugiej strony przez skarżącego, dotyczy ustalenia daty, od której świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane, z uwagi na zbieg tego świadczenia z zasiłkiem dla opiekuna, który był przyznany stronie w momencie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. Dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. trzeba uwzględniać, że z woli ustawodawcy sam tylko fakt uzyskania przez określoną osobę zasiłku dla opiekuna nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W takiej sytuacji (zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń) znajduje, bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń - wybrane - przez osobę uprawnioną. Natomiast z chwilą dokonania tego wyboru, rzeczą organu staje się urzeczywistnienie wyboru dokonanego przez wnioskodawcę. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna. W badanej sprawie skarżący wyboru dokonał w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc w sierpniu 2021 r. W pisemnym oświadczeniu z 12 sierpnia 2021 r. deklarował, iż z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie w tym względzie było równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do zasiłku dla opiekuna. Fakt zatem pobierania przez skarżącego ww. zasiłku w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20, czy w wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20, a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej zgodnie z art. 24 ust.2 u.ś.r. począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji zaś decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie należy przyjąć, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W konsekwencji przedstawiony pogląd Sądu Wojewódzkiego, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć dopiero na skutek uchylenia z dniem 1 grudnia 2021 r. decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, nie był zasadny. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie znana jest wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20). W świetle powyższych rozważań należało uznać, że zarzuty materialnoprawne oparte na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. były trafne. Jak bowiem wyżej wywiedziono to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz zaskarżoną decyzję w części, w której Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Zamościu nie przyznało skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2021 r. do 30 listopada 2021 r. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.