I OSK 1718/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 10/23 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.GN/4160/97/2022 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 10/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.GN/4160/97/2022 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr GK.6831.122.2022.MF o odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. [...], objętej księga wieczystą [...] a oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, na działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. W. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi skutkujące pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji organu II instancji, wadliwie utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy ze względu na przedmiot sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uchylić zaskarżoną decyzję organu II instancji, 2. prawa materialnego, polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnej wykładni i na skutek tej błędnej wykładni - niezasadnego niezastosowania - przepisu (cyt.): "art. 95 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami," polegające na błędnym zakwalifikowaniu pojęcia niezbędności wydzielenia działki w celu korzystania z budynku mieszkalnego i utożsamienia pojęcia niezbędności z pojęciem konieczności i w konsekwencji niestosowaniu wyłączenia od zakazu podziału nieruchomości gruntowej wbrew zapisom MPZP, przewidzianego w art. 95 pkt 7 u.g.n. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto wnosiła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i okazały się nieuzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, stwierdzić należy, że niezasadnie skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Oparcie w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a. a zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., warunkowane było (odpowiednio) tylko oceną legalności tej decyzji, której dokonał Sąd pierwszej instancji oraz podzieleniem stanowiska Wójta Gminy [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Zarzut oparty natomiast na art. 144 k.p.a. był całkowicie niezrozumiały, gdyż zgodnie z tym przepisem, w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Tymczasem skarga wniesiona do Sądu Wojewódzkiego dotyczyła – jak przedstawiono to na wstępie - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 października 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 22 sierpnia 2022 r. o odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Nie w pełni zrozumiała okazała się także argumentacja towarzysząca zarzutowi materialnoprawnemu. Skarżąca zarzuciła w nim bowiem Sądowi Wojewódzkiemu przyjęcie wadliwej wykładni i niezasadne zastosowanie przepisu art. 95 ust. 7 (nieprawidłowo określonego jako: "ustęp 7") ustawy o gospodarce nieruchomościami (bez wskazania również daty i miejsca publikacji tej ustawy) – (cyt.): "polegające na błędnym zakwalifikowaniu pojęcia niezbędności wydzielenia działki w celu korzystania z budynku mieszkalnego i utożsamienia pojęcia niezbędności z pojęciem konieczności i w konsekwencji niestosowaniu wyłączenia od zakazu podziału nieruchomości gruntowej wbrew zapisom MPZP". W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, ze zgodnie z art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, to jest w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organ II instancji), niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Okoliczność ta reguluje zatem podział geodezyjny nieruchomości, jako odrębny od regulacji prawnych zawartych w art. 93 i art. 94 u.g.n., to jest niezależny od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego czy postanowień decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe oznacza więc, że tego rodzaju podział może służyć tylko wydzieleniu działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. W orzecznictwie zwraca się w konsekwencji uwagę, że omawiany przepis służy utworzeniu (dla już istniejącego budynku mieszkalnego) działki gruntu o takich parametrach, które będą zgodne z wymaganiami, jakie winny być spełnione, jeśliby budynek ten był obecnie budowany. Celem wydzielenia owej działki jest powstanie działki budowlanej - w rozumieniu art. 4 ust. 3a u.g.n. - której parametry będą umożliwiały prawidłowe, bezkonfliktowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń na niej położonych. W postępowaniu o zatwierdzenie podziału, dokonywanego w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., przedmiotem oceny organu nie jest przy tym nieruchomość dzielona, lecz działka z niej wydzielana, zabudowana budynkiem mieszkalnym. Wydzielenie działki budowlanej - w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n.- musi być jednocześnie niezbędne do korzystania z budynku mieszkalnego. Niezbędność taka zachodzi natomiast wtedy, gdy do korzystania z budynku mieszkalnego wydzielenie działki budowlanej jest konieczne (vide: wyroki NSA z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1027/12 i z dnia 12 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 228/20 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 372/22). Także literatura przedmiotu podkreśla, że w zakresie stosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. przedmiotem oceny jest dopuszczalność wydzielenia dla istniejącego już budynku mieszkalnego działki, która musi spełnić kryteria, określone w art. 4 pkt 3a u.g.n. Podział ten, nie może zaś skutkować - co istotne - pozbawieniem reszty wydzielanej nieruchomości walorów użytkowych, wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Działka gruntu wydzielana jako reszta pozostającego obszaru nieruchomości nie może bowiem posiadać takiej konfiguracji przestrzenno-obszarowej, która byłaby sprzeczna z powszechnie obowiązującym prawem. Jeżeli bowiem ewidencyjny podział nieruchomości - w warunkach art. 95 u.g.n. - zatwierdzany jest decyzją administracyjną, to powstanie takiej działki gruntu byłoby skutkiem prawnym tej decyzji. Decyzja o zatwierdzeniu podziału nie może natomiast wywoływać skutku sprzecznego z prawem, ponieważ w takim przypadku byłaby dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taki skutek decyzji administracyjnej oznaczałby więc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (zob. M. Wolanin, Komentarz, (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2021, s. 443). W związku z tym, zdaniem składu orzekającego, wykładnia art. 95 pkt 7 u.g.n., dokonana przez Sąd Wojewódzki oraz organy obu instancji była prawidłowa. Dodać trzeba, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym a zatem ustalenia te były wiążące dla składu orzekającego. Wynikało zaś z nich, że działka nr [...] znajdowała się w całości w planie zagospodarowania przestrzennego, na terenach zabudowy zagrodowej (symbol planu RM) a co oznaczało, że była ona przeznaczona na cele rolne (nawet jeśli byłaby zabudowana). Grunt ten był więc generalnie objęty hipotezą przepisu art. 93 ust. 2a u.g.n., który stanowi, że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni, wnosząc wniosek o zatwierdzenie podziału przedmiotowej działki, nie wykazała jednak, że nowo wydzielana, zabudowana działka nr [...] była niezbędna do korzystania ze znajdującego się na niej budynku mieszkalnego. Wręcz przeciwnie, prawidłowo w postępowaniu administracyjnym organy obu instancji oceniły - a pogląd ten podzielił Sąd Wojewódzki - że przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu nie uniemożliwiał stronie korzystania z infrastruktury technicznej. Przedmiotowa działka była zabudowana budynkiem mieszkalnym, wolnostojącym o powierzchni wystarczającej do zapewnienia koniecznej jego obsługi. W szczególności budynek ten posiadał dostęp do drogi i był wyposażony w urządzenia niezbędne dla prawidłowego i racjonalnego z niego korzystania. Trafnie też Sąd Wojewódzki podkreślił, że istotą zabudowy zagrodowej jest zapewnienie mieszkania oraz zabudowań gospodarskich dla rolnika. Jest ona realizowana na terenach wiejskich w celu zapewnienia prawidłowego procesu gospodarczego, związanego z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Planowana zabudowa zagrodowa musi być więc związana z gospodarstwem rolnym, na terenie którego ma powstać. Stawia się ją na terenach wydzielonych z działek siedliskowych, a na których prawo do budowania wszelkiego typu nieruchomości mają tylko i wyłącznie osoby posiadające status rolnika indywidualnego. Zatem – zdaniem składu orzekającego – podział nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania generalnie pod zabudowę zagrodową (cele rolne) musi respektować tego rodzaju cele. Przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. nie może natomiast służyć jako niejako "obejście" obowiązujących na danym obszarze unormowań planistycznych. Biorąc więc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjna za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.