I OSK 1704/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 73/19 w sprawie ze skargi K. P., B. S., E. P., H. P., I. P., I. P., J. M. P., L. P., M. E. Ż., R. P., S. P., W. P., Z. P. i Z. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 73/19 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2018 r. nr DAP-WOSR-7280-115/2018/JB i decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 marca 2018 r. nr SPN-VIII.AM.7725-5968/08 w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: 1. naruszenie art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: "p.p.s.a.") poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, a w konsekwencji zamknięcie rozprawy pomimo, że Sąd miał wątpliwości co do tego czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona lub zamknięcie rozprawy przed wyjaśnieniem sprawy lub zaniechanie wyjaśnienia sprawy; 2. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie niepełnych akt sprawy administracyjnej, mimo dostrzeżenia przez sąd tego braku i niewystąpienia do organu o uzupełnienie akt, a w konsekwencji pominięcie przy orzekaniu istotnej części akt, w sytuacji gdy dowody te miały najistotniejsze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 3. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd Wojewódzki z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci publikacji, na które powoływał się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowodowałoby przedłużenia postępowania w sprawie, gdyż organ w bardzo krótkim czasie na żądanie Sądu mógłby je przedstawić Sądowi, gdyż materiały te cały czas znajdowały się w jego posiadaniu od momentu zgromadzenia ich w toku postępowania odwoławczego; 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, że organ naruszył ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 86 k.p.a. gdyż w aktach sprawy, jakie przekazano Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę nie było opracowań historycznych powołanych przez organ w rozstrzygnięciu, które podlegało sądowej ocenie, jak też przyjęcia, że organ nie dysponował w niniejszej sprawie dowodami bezpośrednimi na okoliczność zamieszkiwania M. P., co w ocenie Sądu powinno skłonić organ do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie wyroku Sądu Wojewódzkiego i rozpoznanie sprawy poprzez orzeczenie o oddaleniu skargi. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz Ministra zwrotu kosztów postępowania. Alternatywnie wniesiono o uchylenie wyroku Sądu Wojewódzkiego w całości, przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania i zasądzenie od skarżących solidarnie na rzecz Ministra zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzuty skargi, w całości okazały się nieuzasadnione. Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Ten przepis z kolei nakłada na organ obowiązek przesłania, wraz ze skargą i odpowiedzią na nią, akt sprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazując Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargę na decyzję z 18 października 2018 r. nr DAP-WOSR-7280-115/2018/JB w odpowiedzi na skargę wskazał, że przekazuje również "kompletne i uporządkowane akta sprawy, opatrzone kartą przeglądową". Dodano, że załączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne obejmują: akta I instancji (I tom, 467 stron) oraz akta II instancji (I tom, 39 kart). Jak natomiast wskazano w skardze kasacyjnej nawet pełnomocnik organu, który był obecny na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim, nie miał wiedzy o braku w przekazanych temu Sądowi aktach oraz rzeczywistych przyczynach tych braków "związanych z niedopatrzeniem przy kompletowaniu akt dla Sądu". Wziąwszy pod uwagę okoliczności tej sprawy, nie sposób stawianych Sądowi Wojewódzkiemu zarzutów uznać za zasadne. Treść przekazanej skargi kasacyjnej, w zestawieniu z metryką akt i ich opisem w odpowiedzi na skargę nie dawała podstaw do uzasadnionych przypuszczeń, że Sądowi przekazano niepełną dokumentację akt sprawy. Akta sprawy oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do Sądu (por. wyrok NSA z dnia 01 lutego 2008 r. sygn. I OSK 1548/06). Na podstawie tych właśnie przekazanych przy skardze akt sprawy, Sąd wydaje wyrok, a tylko w sytuacji gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Istotą oraz celem postępowania, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2023 r., III OSK 2053/21; wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r., II GSK 2713/21). Ograniczony zakres czynności sądu administracyjnego w tym zakresie jest powiązany z charakterem i rolą tego sądu. Rolą bowiem sądu jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a.), nie zaś prowadzenie postępowania dowodowego (wyrok NSA z 18 kwietnia 2023 r., II OSK 1238/20). Przepisy prawa nie nakładają na Sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ – co bezspornie w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki uczynił. Obowiązek natomiast kompletowania akt sprawy administracyjnej ma organ ją prowadzący z mocy art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", a jeśli tego w postępowaniu toczącym się przed nim nie uczyni, to nie może na Sąd przerzucać tego obowiązku. Postępowanie administracyjne zamyka się orzeczeniem ostatecznym, podlegającym skardze do Sądu administracyjnego, zaś postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem odrębnym, mającym na celu kontrolę legalności postępowania i rozstrzygnięcia organu, a nie uzupełnianie postępowania administracyjnego. Sąd oczywiście może wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy jeśli przez niedopatrzenie organu akta zawierają braki. Należy jednak zauważyć, że w badanym przypadku organ oświadczył, że przekazywane akta administracyjne są aktami kompletnymi. W tych okolicznościach zasadnie Sąd Wojewódzki zarzucił organowi, że w aktach sprawy nie ma dowodów, na których Minister oparł swoje ustalenia, co do miejsca zamieszkania M. P. k. W konsekwencji, trafnie też Sąd Wojewódzki przyjął, że w tych okolicznościach organ nie mógł odmówić dopuszczenia dowodu z przesłuchania stron. Niesłusznie natomiast skarga kasacyjna zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 86 k.p.a., formułując ten zarzut de facto w oderwaniu od zawartości przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę i opisanych jako "kompletne" akt sprawy. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.