I OSK 1680/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2829/23 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] października 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania postanawia zawiesić postępowanie do czasu podjęcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt I OPS 3/25.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2829/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] października 2023 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...]. Decyzją z [...] grudnia 2022 r., nr [...], Wojewoda Pomorski orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 2 131 900 zł za nieruchomość oznaczoną jako działki: nr [...] o pow. 1,1606 ha, która powstała z podziału działki nr [...]; nr [...] o pow. 0,0445 ha, która powstała z podziału działki nr [...]; nr [...] o pow. 2,6462 ha i nr [...] o pow. 1,1998 ha, które powstały z podziału działki nr [...]; nr [...] o pow. 0,0521 ha, która powstała z podziału działki nr [...], położoną w gminie N., obręb [...], powiat n., której własność przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie drogi S-7 Gdańsk (A-1) - Elbląg (S-22) odcinek [...] (droga krajowa nr 7, węzeł [...]) - Elbląg (z węzłem [...]). Zadanie 2: N. – K. (pkt 1) oraz o pomniejszeniu kwoty odszkodowania ustalonej w pkt 1 o kwotę 902 764,80 zł wypłaconą tytułem zaliczki na poczet odszkodowania w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez Wojewodę Pomorskiego w decyzji z dnia 10 listopada 2016 r. (pkt 2). W pkt 3 orzeczono o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji, pomniejszonego o kwotę wskazaną w pkt 2 decyzji, w kwocie 1 229 135,20 zł na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości, tj. A. Spółki z o.o. a w pkt 4 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowanego przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Gdańsku, do zapłaty kwoty 1 229 135,20 zł na rzecz podmiotu wskazanego w punkcie 3 decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. W uzasadnieniach wydanych decyzji wskazano, że w dniu wydania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2015 r. przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...], z analizy którego wynika, że: działka nr [...] położona jest na terenie rolnym szczególnie chronionym oraz w części na terenie drogowym; działka nr [...] położona jest na terenie drogi gminnej; działki nr [...] i [...] położone są na terenie rolnym szczególnie chronionym w części na terenie drogi krajowej nr 7 oraz w ciągu pieszo rowerowym; działka nr [...] położona jest na terenie rolnym szczególnie chronionym. W operacie szacunkowym ustalono zaś, że średni poziom cen nieruchomości rolnych jest niższy niż nieruchomości przeznaczonych pod komunikację i z tego względu rzeczoznawca uznał, że w zakresie wyceny nieruchomości o rolnym przeznaczeniu zastosowanie znajdzie zasada korzyści, określona w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.). Dlatego też wycena tego fragmentu przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tzn. w oparciu o transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod komunikację, zgodnie za alternatywnym sposobem użytkowania, wynikającym z celu przejęcie. Natomiast, drogowe przeznaczenie pozostałej zasadniczej części przedmiotowej nieruchomości według planu jest tożsame z jej alternatywnym przeznaczeniem wynikającym z decyzji zrid zatem zasada korzyści wskazana w art. 134 nie mogła znaleźć tu zastosowania. Dlatego też, wycena gruntu całej nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] października 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2022 r. wskazał, że organy obu instancji bezrefleksyjnie przyjęły za prawidłowe oszacowanie wskazanych wyżej działek według transakcji drogowych, powołując się przy tym na art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia, mimo że przepisy te nie mogły mieć zastosowania w sprawie oszacowania nieruchomości będących nieruchomościami rolnymi i nieprzeznaczonymi pod drogę (np. cała działka nr [...]). W przypadku działek oraz części działek o przeznaczeniu rolniczym, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, biegli winni byli zastosować sposób wyceny opisany w § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia, wynikającej z transakcji nieruchomościami rolnymi (powiększonej o 50%) a nie jak to uczyniono przyjmując ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi w oparciu o ust. 4 § 36 rozporządzenia, który nie mógł mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania w stosunku do gruntów rolnych z przeznaczeniem rolnym a jedynie do części gruntu rolnych z przeznaczeniem drogowym w planie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Spółka z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowo zastosowany art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80, poz. 721 ze zm.) w zw. z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdzie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia; 3. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że operat szacunkowy z uwagi na istotne wady dotyczące sposobu szacowania nieruchomości nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki, pomimo że przepis ten zobowiązuje Sąd do ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska pozostałych stron a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucając powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do ustalenia, czy w sprawie niniejszej powinien znaleźć zastosowanie art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też przepisy § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1919/21, przedstawił w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy ustalenie wartości nieruchomości przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311), która na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod inwestycję drogową, a taki cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, powinno nastąpić: a) wyłącznie na zasadach określonych w § 49 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832) – przed zmianą stanu prawnego w § 36 ust. 3 pkt 1 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555), traktując ten przepis jako lex specialis i stosując wynikające z niego ograniczenie powiększenia wartości do 50%, czy też b) z zastosowaniem ogólnej zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), traktując wymieniony wyżej przepis § 49 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia – przed zmianą stanu prawnego § 36 ust. 3 pkt 1 uchylonego rozporządzenia, jedynie jako instrument wykonawczy służący do określenia wartości nieruchomości według jej alternatywnego sposobu użytkowania, co w konsekwencji pozwala na ustalenie tej wartości w pełnej wysokości rynkowej, bez stosowania ograniczenia do 50%?". Zgodnie zaś z treścią art. 269 § 1 p.p.s.a., dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Uchwała ta będzie wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 269). Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozpoznania zagadnienia prawnego zarejestrowanego pod sygn. akt I OPS 3/25, przedstawionego w sprawie o sygn. akt I OSK 1919/21.