I OSK 168/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia–Rybak po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Fundacji im. [...] przy [...] w [...] z siedzibą w [...], [...], [...], [...], [...], [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1047/22 w sprawie ze skarg [...], [...], [...], [...], [...] oraz Fundacji im. [...] przy [...] w [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2022 r. nr GZ.rn.625.92.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2023 r. I SA/Wa 1047/22, oddalił skargi [...], [...], [...], [...], [...] oraz Fundacji im. [...] przy Muzeum Narodowym w [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lutego 2022 r. nr GZ.rn.625.92.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: [...], [...],[...], [...], [...] (dalej: Spadkobiercy) oraz Fundacja im. [...] przy Muzeum Narodowym w [...] z siedzibą w [...] (dalej: Fundacja). Spadkobiercy, zaskarżając wyrok w całości, zarzucili mu naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51; "rozporządzenie") oraz w zw. z § 6 rozporządzenia poprzez bezzasadne oddalenie skargi wniesionej w niniejszej sprawie i zaniechanie uwzględnienia skargi oraz uchylenia przez WSA zaskarżonej Decyzji, wynikające z uznania przez WSA, że przedmiotowa sprawa nie podlega rozpoznaniu na drodze administracyjnej gdyż organy realizujące reformę rolną nie wskazały jednoznacznie, że przejęcia majątku [...] dokonują na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51, ze zm.; dalej: "dekret"), pomimo, że w sprawie występowały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż poprawna wykładnia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że nie jest to przesłanką negatywną do prowadzenia postępowania administracyjnego; 2. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi wniesionej w niniejszej sprawie i zaniechanie uwzględnienia skargi oraz uchylenia przez WSA zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na jednoznaczne wykluczenie, że nacjonalizacji majątku [...] dokonano na podstawie art. 2 ust. i lit. e dekretu; 3. art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 170 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z 8 lutego 2021 r. I OSK 1144/19, w świetle których zachodziła w przedmiotowej sprawie droga administracyjna, gdyż w przeciwnym przypadku NSA nie nakazałby dalszego prowadzenia postępowania; II. prawa materialnego: 1. § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że tryb wskazany w tym przepisie może być stosowany jedynie w przypadku, w którym organy przeprowadzające reformę rolną jednoznacznie powołały się na art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, podczas gdy poprawna wykładnia gramatyczna, systemowa i funkcjonalna przepisu przemawia za przyjęciem, że żaden inny organ, niż organ administracji, nie jest władny do wiążącego ustalenia, że nieruchomość rolna podlegała nacjonalizacji w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu; 2. art. 64 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oraz w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich niezastosowaniu, tj. pominięciu, że ze wskazanych przepisów wynika prawo właściciela do ochrony jego prawa, chociażby było sporne, przez co uprawnionemu przysługuje interes prawny do udziału w postępowaniach dotyczących przedmiotu prawa. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Fundacja, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284; dalej: "EKPC"), poprzez uznanie za dopuszczalne nierozpoznanie merytoryczne roszczenia o ustalenie, czy nieruchomość podlegała reformie rolnej wyłącznie z powołaniem się na fakt, że organy realizujące reformę rolną nie wskazały jednoznacznie, że przejęcia majątku [...] dokonują na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, podczas gdy zasada prawa do sądu nakazuje szerokie rozumienie tego prawa, w sposób prowadzący do zapewnienia stronie efektywnej ochrony; II. prawa materialnego: 1. § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że tryb wskazany w tym przepisie może być stosowany jedynie w przypadku, w którym organy przeprowadzające reformę rolną jednoznacznie powołały się na art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, podczas gdy poprawna wykładnia gramatyczna, systemowa i funkcjonalna przepisu przemawia za przyjęciem, że żaden inny organ, niż organ administracji, nie jest władny do wiążącego ustalenia, że nieruchomość rolna podlegała nacjonalizacji w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu; 2. art. 64 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oraz w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich niezastosowaniu, tj. pominięciu, że ze wskazanych przepisów wynika prawo właściciela do ochrony jego prawa, chociażby było sporne, przez co uprawnionemu przysługuje interes prawny do udziału w postępowaniach dotyczących przedmiotu prawa. Skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Najistotniejszą okolicznością dla rozstrzygnięcia o obydwu skargach kasacyjnych jest wiążące stanowisko (art. 153 p.p.s.a.), jakie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2021 r. I OSK 1144/19. W przedmiotowo tożsamej sprawie, prowadzonej z wniosku Fundacji z 2011 r. przesądził bowiem dwie kwestie. Po pierwsze, że Fundacja nie ma własnego interesu prawnego, aby w trybie § 5 rozporządzenia zgłosić żądanie o niepodpadaniu majątku [...] (najogólniej rzecz ujmując, bez wskazywania na konkretne działki ewidencyjne, bo zakres wniosku nie jest sporny) pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Po wtóre, w powołanym wyroku NSA uznał, że pomimo iż Fundacja nie miała legitymacji do wszczęcia postępowania, to po przystąpieniu do postępowania przez Spadkobierców w 2017 r. (wszczętego na wniosek Fundacji z 2011 r.), postępowanie to powinno się toczyć z wniosku Spadkobierców, bez konieczności ponawiania przez nich wniosku. Na potwierdzenie tych dwóch tez należy przytoczyć odpowiednie fragmenty z uzasadnienia wyroku NSA z 8 lutego 2021 r. I OSK 1144/19. Co do pierwszej kwestii NSA stwierdził, że "Fundacja w toku badanej sprawy nie stała się następcą procesowym spadkobierców dawnego właściciela w trybie art. 30 § 4 K.p.a. Jej udział w niniejszym postępowaniu w charakterze strony wymagał zatem wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. (...) Trafnie w takiej sytuacji wskazuje organ odwoławczy, iż celem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia jest zaprzeczenie skutkowi wynikającemu z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. O rozstrzygniecie to występuje określony podmiot, ale nie z tego powodu, że jest nadal właścicielem nieruchomości, lecz z uwagi na to, że jest jej dawnym (wywłaszczonym) właścicielem. To dopiero rozstrzygnięcie wydane na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazujące, iż określona nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, potwierdzi, iż podmiot ten, uważany dotychczas za dawnego (wywłaszczonego) właściciela, nie utracił własności w trybie powyższego przepisu. Konstrukcja owej regulacji potwierdza zatem, iż do wystąpienia z wnioskiem w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia legitymowany jest dawny (wywłaszczony) właściciel, a nie podmiot, któremu nadal przysługuje tytuł własności do nieruchomości. (...) Co do zasady jednak publiczne prawa i obowiązki pozostają trwale związane z osobą, dla której zostały ustanowione, a obecnie obowiązujące przepisy wykluczają przenoszenie publicznych praw i obowiązków w drodze sukcesji innej niż spadkobranie (vide: wyrok NSA z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 879/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1849/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro zatem przepisy prawa publicznego nie wskazują możliwości przeniesienia na konkretny podmiot żądania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, to Fundacja nie mogła nabyć powyższego żądania od spadkobierców dawnego właściciela w drodze czynności inter vivos. Żądanie powyższe nie jest zbywalnym prawem majątkowym, a zatem nie mogło przejść na Fundację i nadal przynależy spadkobiercom dawnego właściciela, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w piśmie z dnia 14 lipca 2020 r. (vide: wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1349/99, niepubl.). Tym samym Fundacja nie może skutecznie powołać się na cesję żądania wszczęcia postępowania w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia, jako na źródło swego interesu prawnego w niniejszej sprawie." Odnośnie zaś drugiego zagadnienia NSA stwierdził, że "W świetle tego co zostało już powiedziane, to Fundacja wnioskiem z dnia 24 maja 2011 r. wszczęła postępowanie w niniejszej sprawie. Organ I instancji uznał ów wniosek za pochodzący od strony postępowania i rozstrzygnął sprawę merytorycznie na gruncie § 5 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. W toku postępowania odwoławczego do sprawy wstąpili spadkobiercy dawnego właściciela, którzy w piśmie z dnia 10 listopada 2017 r. nie tylko zgłosili swój udział w toczącym się postępowaniu ale także poparli wnioski i stanowisko Fundacji wyrażone w dotychczasowym postępowaniu, czyniąc je własnymi. Ponadto wnieśli o dalsze prowadzenie postępowania w sprawie bez konieczności powtarzania jakichkolwiek czynności procesowych dokonanych w toku sprawy. Jakkolwiek spadkobiercy w ww. piśmie wskazali, iż wnoszą o dalsze prowadzenie postępowania zgodnie z treścią pisma z dnia 31 grudnia 2009 r., to jednak wyraźnie podkreślili także, iż dalsze prowadzenie postępowania winno nastąpić "z uwzględnieniem późniejszego doprecyzowania i rozszerzenia wniosku", a zatem zgodnie z pismem Fundacji z dnia 24 maja 2011 r., będącym wnioskiem wszczynającym niniejsze postępowanie. Powyższe pismo nie doczekało się adekwatnej reakcji ze strony organu odwoławczego. Pominięcie jego treści jest tym bardziej niezrozumiałe, gdy uwzględni się stanowisko procesowe zajęte przez ten organ w kwestii podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Trafnie wskazują autorzy kasacji – przy założeniu, iż Fundacja nie jest podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia – podmiot, którego organ odwoławczy uważa za posiadacza takowej legitymacji, wstąpił do tegoż postępowania pismem z dnia 10 listopada 2017 r., popierając wszystkie działania podjęte przez dotychczasowego wnioskodawcę. (...) Skoro zatem organ rozstrzyga sprawę według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu ferowania decyzji, to wypada skonstatować, iż organ odwoławczy w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji miał wiedzę, że podmioty, które uznaje za legitymowane do wszczęcia przedmiotowego postępowania, wystąpiły z takim wnioskiem w tej sprawie. Brak jest zatem podstaw do tego aby twierdzić, iż badane postępowanie administracyjne, w dniu ferowania zaskarżonej decyzji, było bezprzedmiotowe z uwagi na brak wniosku uprawnionego podmiotu." W powyższej sytuacji za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że "prawidłowo w zaskarżonej decyzji Minister stwierdził - kierując się oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19 - że Fundacja nie ma interesu prawnego w tej sprawie, albowiem ten przysługuje spadkobiercom [...]. (...) Stąd też w niniejszej sprawie Sąd obowiązany jest do oddalenia skargi Fundacji, bez merytorycznego odnoszenia się do zarzutów w niej zawartych, z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej Fundacji, o czym przesądzono już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r." (str. 29 i 31 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Skoro tak, to w konsekwencji oddaleniu podlegała też skarga kasacyjna Fundacji, z uwagi na brak jej interesu prawnego. "Status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. W takiej sytuacji sąd, badając przymiot strony na rozprawie, może wyłącznie oddalić wniesioną skargę" (wyrok NSA z 18.05.2011 r. I OSK 1090/10, LEX nr 990142). Wobec tego nie podlegały już merytorycznemu badaniu zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Fundacji. Nie można bowiem zakładać, że podmiot, który nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie, może kwestionować jakiekolwiek ustalenia poczynione przez organ i sąd administracyjny w danej sprawie. Jeśli zaś chodzi o zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Spadkobierców, to wrócić należy do ich sytuacji procesowej ukształtowanej wyrokiem NSA z 8 lutego 2021 r. I OSK 1144/19, przedstawionej już wyżej. W tym kontekście Sąd I instancji słusznie zauważył, że podstawę umorzenia postępowania stanowi przeszkoda polegająca na uprzednim rozstrzygnięciu tej samej sprawy inną decyzją ostateczną. W tym samym czasie procedowane były bowiem dwa wnioski reprywatyzacyjne dotyczące tej samej sprawy. Pierwszy, pierwotny wniosek Fundacji z 24 maja 2011 r., do którego przyłączyli się spadkobiercy wnioskiem z 10 listopada 2017 r. i drugi wniosek Spadkobierców z 30 lipca 2018 r., który był podstawą wszczęcia niniejszej sprawy. Oba wnioski były tożsame przedmiotowo. Skoro zatem postępowanie wszczęte 24 maja 2011 r., do którego przyłączyli się (jak wynika z wyroku NSA z 8 lutego 2021 r. – skutecznie) spadkobiercy wnioskiem z 10 listopada 2017 r., zostało merytorycznie rozstrzygnięte najpierw decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 31 maja 2015 r. i ostateczną decyzją Ministra z 11 lutego 2022 r., to kolejny wniosek z 30 lipca 2018 r. złożony przez Spadkobierców był bezprzedmiotowy. Wydana po jego rozpatrzeniu merytoryczna decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 27 lutego 2019 r. orzekała zresztą analogicznie, jak w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 31 maja 2015 r. W tych okolicznościach Minister prawidłowo decyzją z 15 lutego 2022 r. uchylił decyzję Wojewody z 27 lutego 2019 r. i umorzył postępowanie wszczęte na podstawie drugiego wniosku Spadkobierców z 30 lipca 2018 r. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie decyzje dotyczące majątku [...]. Wówczas zaktualizowałaby się przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji (res iudicata) określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Błąd Sądu I instancji polegał jedynie na tym, że nie poprzestał na tej konstatacji, która była wystarczająca do oddalenia skargi, ale w dalszej kolejności rozważał zasadność prowadzenia postępowania administracyjnego, w trybie § 5 rozporządzenia, na skutek wniosku Spadkobierców z 30 lipca 2018 r., co w zupełności było zbędne i bezprzedmiotowe. Tę ostatnią kwestię mogły rozstrzygnąć bowiem sądy administracyjne obydwu instancji na skutek skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lutego 2022 r., która rozstrzygała o wcześniejszym wniosku w tym samym przedmiocie oraz poprzedzała ostateczną decyzję w tej sprawie. Rozważania Sądu I instancji w tej "dodatkowej" kwestii nie miały natomiast ostatecznie wpływu na wynik sprawy, bowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej Spadkobierców odnoszą się natomiast wyłącznie do tej części rozważań Sądu I instancji, która była zbędna, dlatego też nie mogły być skuteczne w tej sprawie. Jak już bowiem naprowadzono wcześniej, zarzuty dotyczące tego, czy postępowanie w przedmiocie niepodpadania majątku [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu mogło być prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia (do czego, ogólnie mówiąc, sprowadzają się zarzuty skargi kasacyjnej Spadkobierców w tej sprawie), można było kierować wyłącznie wobec rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 11 lutego 2022 r. Z pewnością natomiast nie można było orzekać po raz drugi w tym samym przedmiocie z wniosku spadkobierców z 30 lipca 2018 r., co w istocie jest skutkiem stanowiska zawartego w wyroku NSA z 8 lutego 2021 r. I OSK 1144/19. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne.