I OSK 1679/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Sp.z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Po 913/22 w sprawie ze skargi R. Sp.z o.o. w O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Po 913/22, oddalił skargę R. Sp. z o.o. w O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R. Sp. z o.o. w O. zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 77 i 7 oraz w związku z art. 80 k.p.a. poprzez podzielenie w całości ustaleń faktycznych organów obu instancji i w konsekwencji: 1) niedostrzeżenie, że uchybieniem organów było nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia faktycznego sposobu korzystania z działek drogowych Skarżącego kasacyjnie, który kształtował się po wydzieleniu wszystkich nieruchomości drogowych na Os. B. w B.; 2) przyjęcie za oczywisty stanu faktycznego i prawnego wynikającego z obowiązującego planu miejscowego oraz decyzji podziałowej, tj. uznanie, że skoro działki drogowe Skarżącego kasacyjnie zostały wydzielone jako drogi wewnętrzne, i to pod warunkiem ustanowienia na nich służebności drogowych, nie można uznać, iż są wykorzystywane jako drogi publiczne; 3) uznania za prawidłowe nieprzeprowadzenia przez Organ II instancji w konsekwencji powyższego własnego postępowania dowodowego w celu ustalenia ww. okoliczności, a które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd I instancji uznał postępowanie dowodowe przed organami administracji za nieprawidłowe, skutkowałoby to koniecznością uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego, ewentualnie również decyzji Starosty Poznańskiego i ponowne rozpoznanie sprawy umożliwiające Skarżącemu kasacyjnie obronę jego praw; Zarzucono także na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 98 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm. - dalej: u.g.n.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji brak zastosowania w niniejszej sprawie, przejawiające się w przyjęciu, że: - odszkodowanie w trybie powołanego przepisu może zostać wypłacone tylko za nieruchomości drogowe, które - zgodnie z treścią decyzji podziałowej - zostały wydzielone pod drogi publicznej; - i w konsekwencji, że za nieruchomości drogowe, które zostały wydzielone zgodnie z planem miejscowym jako drogi wewnętrzne, jednakże są wykorzystywane jak drogi ogólnodostępne, nie przysługuje odszkodowanie, o którym mowa w ww. przepisie; 2) art. 99 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że jeżeli wydzielenie nieruchomości drogowych nastąpiło pod warunkiem ustanowienia na nich służebności drogowych, wyklucza to możliwość traktowania takich nieruchomości jako wykorzystywanych jak drogi ogólnodostępne, za które należy się ich właścicielowi odszkodowanie za tzw. faktyczne wywłaszczenie. Mając na uwadze powyższe wniesiono o: 1) na podstawie art. 185 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2) na podstawie art. 203 pkt 1 (p.p.s.a., uwaga Sądu) - zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono o zrzeczeniu się rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do oceny podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest przypomnienie najistotniejszych elementów stanu faktycznego badanej sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku firmy R. Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. wydaną w oparciu o art. 93 ust.1 i 3 , art. 96 ust.1 i 4 , art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ówcześnie Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późń. zm. dalej u.g.n.), Wójt Gminy T. zatwierdził podział nieruchomości położonej w B., ark. mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], będącej własnością wnioskodawcy, pod warunkiem, że w chwili zbycia działek powstałych w wyniku podziału zostanie ustanowiona dla nich służebność dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że dla działki o numerze ewidencyjnym [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w B. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy T. nr XXXIX/385/2008 z 9 grudnia 2008 r., działki powstałe w wyniku podziału mają następujące przeznaczenia: [...], [...], [...] - tereny dróg wewnętrznych (symbol KDw). W uzasadnieniu decyzji podziałowej podano także, że obsługa komunikacyjna wydzielonych działek budowlanych będzie odbywać się poprzez układ dróg wewnętrznych, które nie są drogami publicznymi. Pismem z 29 grudnia 2021 r., uzupełnionym pismem z 31 marca 2022 r., R. sp. z. o.o. wniosła o ustalenie odszkodowania m.in. za działki nr [...], [...], [...] w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. W ocenie organów obu instancji, w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy brak jest podstaw do zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. Decyzja podziałowa nie wywołała skutku rzeczowego, czyli nie przeniosła prawa własności działek na gminę. Świadczy o tym z jednej strony treść samej decyzji, w której nie ma mowy o przeznaczeniu działek nr [...], nr [...] i nr [...] pod drogę publiczną (a wręcz przeciwnie jest wyraźnie wskazane, że są przeznaczone pod tereny dróg wewnętrznych), z drugiej strony, w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej nie ujęto gminy jako właściciela. Nawet w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej w B., uchwalonym w dniu 9 grudnia 2008 r. przewidziano, że przedmiotowe działki znajdują się w terenie o symbolu KDw13, KDw14, KDw15 - tereny dróg wewnętrznych. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki. W skardze kasacyjnej, uzasadniając zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 i art. 99 u.g.n. Spółka stanęła na stanowisku, iż decyzja podziałowa z 2009 r. nie wyklucza możliwości przyznania odszkodowania za nieruchomości drogowe, wydzielone jako drogi wewnętrzne, a które to nieruchomości są w rzeczywistości wykorzystywane jako drogi ogólnodostępne Zgodnie za brzmieniem art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowił z kolei, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Jak wynika z akt sprawy, działki nr [...], nr [...] i nr [...] powstały wskutek decyzji podziałowej z [...] grudnia 2009 r. wydanej przez Wójta Gminy T., jako tereny dróg wewnętrznych. Podziału dokonano z na wniosek skarżącej spółki, a dzielona nieruchomości stanowiła jej własność. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że art. 98 ust. 3 u.g.n znajduje zastosowanie wobec działek gruntu wydzielonych pod drogi, w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości , które przeszły z mocy prawa na rzecz gminy z chwilą uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności. Podstawą przyznania odszkodowania jest zatem przejście prawa własności przeznaczonych pod drogi działek na rzecz podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 u.g.n. Jego celem jest zrekompensowanie właścicielowi utraty prawa własności nieruchomości. Tymczasem w odniesieniu do działek ww., wskutek decyzji podziałowej z 2009 r. nie doszło do pozbawienia Spółki prawa własności tych działek, bowiem prawo to jej w dalszej części przysługuje, co wynika z odpisów ksiąg wieczystych nr [...] i [...]. Nie doszło tym samym do wywłaszczenia Spółki, które mogłoby uzasadnić przyznanie jej odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 98 ust. 2 u.g.n. decyzja zatwierdzająca podział stanowi postawę do ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Decyzja podziałowa z 2009 r. nie została zaskarżona, przysługuje jej walor ostateczności. Orzeczenie to stanowiło podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1984 – dalej: u.k.w.h.) stanowi, że księgi wieczyste prowadzi się w celu ujawnienia stanu prawnego nieruchomości. Księgi wieczyste są jawne - art. 2 u.k.w.h. Obok jawności formalnej ksiąg wieczystych wyróżnia się również jawność materialną uregulowaną w art. 3 u.k.w.h. Przepis ten wprowadza dwa domniemania: domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1), oraz domniemanie, że prawo wykreślone nie istnieje (ust. 2). Domniemanie obejmuje prawa ujawnione w postaci wpisu w księdze wieczystej, takie jak własność, użytkowanie wieczyste oraz prawa rzeczowe ograniczone na nieruchomości. Domniemanie, o którym mowa w art. 3, obejmuje zarówno sytuacje, gdy wpis jest deklaratoryjny, jak i te, gdy ma charakter konstytutywny. Domniemania uregulowane w art. 3 u.k.w.h. to domniemania prawne, które są domniemaniami wzruszalnymi, a zatem mogą być obalone w stosownym trybie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dopóki jednak domniemanie to nie zostanie obalone, to skuteczny jest stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 626(8) § 3 k.p.c.), od którego przysługuje apelacja (art. 626(10) § 3 k.p.c.). Prawomocny wpis, jak każde prawomocne orzeczenie, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (art. 365 k.p.c.) i nie może być obalony w innym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia (patrz wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. o sygn. akt I OSK 2398/17 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca na uzasadnienie swojej argumentacji wskazuje także przywołany wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny przeciwko Polsce (sygn. 22531/05). Jednak należy zauważyć, że orzeczenie to zapadło w znacząco odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych, których specyfika przesądziła o takiej, a nie innej treści rozstrzygnięć. Tego rodzaju szczególne okoliczności nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Ponadto wyrok ten nie tworzy prawa i nie wiąże bezwzględnie innych sądów swoim rozstrzygnięciem, a zawiera jedynie wskazówkę interpretacyjną. Poza tym wydana decyzja podziałowa w 2009 r. nie miała wpływu ani na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek, ani na zakres władania nieruchomością, gdyż skarżąca jest nadal właścicielem wskazanych działek, a ponadto w decyzji podziałowej w sposób wyraźny wskazano, że komunikacja wydzielonych działek budowlanych będzie odbywać się poprzez układ dróg wewnętrznych, które nie są drogami publicznymi. Z kolei wobec zarzutów strony skarżącej dotyczących tego, że rzeczywisty charakter dróg wydzielonych w toku postępowania podziałowego jest inny, niż to wynika z samej decyzji oraz zapisów planu zagospodarowania przestrzennego to należy wyjaśnić, że tych kwestii właściciel nieruchomości nie może skutecznie wywodzić w toku postępowania odszkodowawczego. Tego typu uwagi mogły być podnoszone na etapie uchwalania planu miejscowego, nie zaś w sprawie dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomości drogowe. Tym samym podniesione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są zasadne. Z uwagi na powyższe bezprzedmiotowe są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), w tym dotyczące zaniechania dokonania oceny przeznaczenia i charakteru przedmiotowych działek, a w konsekwencji zbędne były rozważania dotyczące oceny tych zarzutów. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine p.p.s.a.