I OSK 1640/23

Dnia 15 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2180/22 w sprawie ze skargi E. [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2022 r., I SA/Wa 2180/22 oddalił skargę E.O. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] października 1992 r. znak: [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", stwierdził nabycie przez Gminę G. z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości położonych w obrębie G., gmina G., zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nieruchomości, stanowiących integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części dotyczącej działek nr [...] m.[...] i nr [...] m.[...], w obrębie G., wystąpił E.O. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowej sprawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2O22 r. znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 1992 r. w części dotyczącej nabycia działek nr [...] m.[...] i nr [...] m.[...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z postanowieniem tym nie zgodził się E.O. występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2022 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że ponowna analiza akt nie wykazała nowych istotnych dla sprawy okoliczności. Wnioskodawca postępowania nieważnościowego nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić – zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. – na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania według tego przepisu jest wyłącznie podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, będącymi podstawą skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. O tym zatem, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego, w oparciu o które wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Dalej organ wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia i jednostka samorządu terytorialnego, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie obok Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego stroną postępowania administracyjnego. Jak natomiast wynika z akt niniejszej sprawy, do wniosku o stwierdzenie nieważności nie zostały dołączone żadne dokumenty potwierdzające tytułu prawny E.O. do skomunalizowanej nieruchomości, aktualne na dzień 27 maja 1990 r. Wnioskodawca na wezwanie organu o przesłanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających tytuł prawny do ww. działek wskazał jedynie, że "w dniu 27 maja 1990 r. nie miał tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości. (...) jest synem zmarłego I. O., który był wierzycielem hipoteki obciążającej zamek w G. Przejęcie zamku na własność Państwa spowodowało wygaśnięcie hipoteki i wywołało szkodę w majątku wierzyciela hipotecznego. Powstanie szkody na skutek wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa uzasadnia interes prawny poszkodowanego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji." Wnioskodawca dołączył poświadczenie spadkowe sądu w Zurychu z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie nabycia spadku po I. O. Minister zwrócił uwagę, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały wskazane nowe dokumenty świadczące lub potwierdzające tytuł prawny wnioskodawcy do skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. W aktach sprawy znajduje się natomiast zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 31 sierpnia 1992 r. wskazujące, że działki w nim wymienione, położone na terenie miasta G., obręb G., o ogólnej powierzchni 52,2713 ha z mocy prawa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przeszły na własność Państwa. W takiej sytuacji Minister ocenił, że wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 1992 r. w części obejmującej działki nr [...] m.[...] i nr [...] m[...] z obrębu G. Minister podkreślił jednocześnie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jako organ nadzoru nie jest uprawniony do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją. Własność jest kategorią prawa cywilnego i spory o własność mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne w przewidzianych do tego postępowaniach. Z tego powodu ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, nie może nastąpić przed organem nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Końcowo Minister uznał, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do inicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wniósł E. O., zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2022 r. oddalił skargę stwierdzając, że skarżący nie złożył w toku postępowania żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że na dzień 27 maja 1990 r. przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości, tym samym nie wykazał aby posiadał interes prawny do wszczęcia przedmiotowego postępowania i nie mógł być uznany za stronę tego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł E.O., zaskarżając wyrom w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80, art 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 127 § 3, art 61a § 1 zdanie pierwsze, art. 97 § 1 pkt 4, art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art 65 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2023.146 ze zm.), dalej jako "k.w.h.", oraz w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art 151 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) ww. decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 7 października 1992 r. w części dotyczącej działek nr [...] m.[...] i [...] m.[...], zaakceptował błędne uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) ww. decyzji komunalizacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, ponieważ skutkowało nieprawidłowym utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ skutkowało błędnym oddaleniem skargi, 2) art 106 § 3 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z aktu nadania obywatelstwa Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 1923 r. znak: [...] i nieprzeprowadzenie tego dowodu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ skutkowało błędnym oddaleniem skargi. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie postanowień obu instancji w całości, a w razie stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania skargi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz w każdym przypadku zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zastała oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Analizując pierwszy z powyższych zarzutów kasacji należy dostrzec, iż zarzutem tym objęto kilkanaście przepisów we wzajemnym powiązaniu. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku a nawet kilkunastu przepisów, ale takie wyliczenie musi być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez ten Sąd we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. W tym zakresie, odwołując się treści samego zarzutu ale także przedmiotu postanowienia zaskarżonego do Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zarzut ten dotyczy błędnego ustalenia faktycznego w zakresie braku po stronie skarżącego interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej w części obejmującej działki nr [...] m.[...] i nr [...] m.[...] z obrębu G. Przy czym należy zauważyć, iż w kasacji nie wskazano na naruszenie art. 28 k.p.a. Tak zdekodowany zarzut okazał się nietrafny. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 u.p.w., są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji, a więc w dniu 27 maja 1990 r., to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Tylko bowiem na taki tytuł prawny, chroniony prawem materialnym, oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., I OSK 1178/09; wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., I OSK 660/11; wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 1181/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skarżący inicjując postępowanie nieważnościowe wobec ww. decyzji komunalizacyjnej nie wskazuje na tytuł prawny o takim charakterze. Wskazuje bowiem na nabycie w drodze spadkobrania wierzytelności hipotecznej zabezpieczonej na przedmiocie komunalizacji – zamku w G. Wypada przypomnieć, że wierzytelność hipoteczna to prawo wierzyciela do zaspokojenia swojej należności z nieruchomości, na której ustanowiono hipotekę, a zatem to zobowiązanie zabezpieczone hipoteką (art. 65 ust. 1 k.w.h.). Nie jest to tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym, konkurencyjny wobec prawa własności przynależnego Skarbowi Państwa. Wypada także zauważyć, iż Skarb Państwa stał się właścicielem m.in. nieruchomości w trybie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U.1946.13.87 ze zm.) i tytuł własności Skarbu Państwa uzyskany w powyższym trybie nie został dotychczas podważony. Dodatkowo należy zauważyć, czego świadomość ma skarżący, że powyższy sposób nabycia przez Skarb Państwa własności przedmiotowego mienia, spowodował wygaśniecie hipotek stanowiących zabezpieczenie wierzytelności na tym mieniu. Skarżący trafnie wskazywał w takiej sytuacji, że w istocie jego roszczenie ma jedynie odszkodowawczy charakter. Prawidłowe jest zatem ustalenie dokonane w toku dotychczasowego postępowania, iż skarżący nie miał i nie ma tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanego mienia, a w konsekwencji nie mógł być stroną postępowania komunalizacyjnego i nie może domagać się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie zostały zatem naruszone przepisy odnoszące się podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art 107 § 3 k.p.a. Trafnie w takiej sytuacji odmówiono skarżącemu, na podstawie art. 61a § k.p.a., wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej. Pozostałe przepisy przywołane w ramach ww. zarzutu nie doczekały się w motywach kasacji przybliżenia formy naruszenia i wskazania związku z zarzutami skierowanymi wobec podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest zatem podstaw do potwierdzenia ich słuszności. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Akt nadania obywatelstwa polskiego nie ma istotnego znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Posiadanie obywatelstwa polskiego nie jest bowiem warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej. Nie ulega także wątpliwości, iż prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątkowy. Również posłużenie się w ww. przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że nieprzeprowadzenie dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 160/09; wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., I GSK 243/10; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.