I OSK 658/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1336/21 w sprawie ze skargi S. S.A. w B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr KKU-141/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1336/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Spółki [...] S.A. w B. (dalej: "Skarżąca", "Spółka") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: "Komisja") z 22 kwietnia 2021 r. nr KKU-141/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), które to uchybienie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegającym na braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło organ administracji do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, tj. błędnego przyjęcia, iż decyzja z dnia 22 maja 1986 r. nr G.V./383/86 ustalająca opłatę za istniejące prawo zarządu - użytkowania gruntów przez [...] (dalej: "[...]") nie może stanowić dowodu na potwierdzenie istnienia prawa zarządu względem spornych nieruchomości, co doprowadziło do błędnego uznania, iż nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych; II. prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna") w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, dalej: "ustawa gruntowa") poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że nieruchomość ta spełnia przesłanki komunalizacji z mocy prawa na rzecz Miasta Z. z uwagi na fakt, że stanowiła mienie Skarbu Państwa i jednocześnie nie była obciążona prawem zarządu lub użytkowania na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych, podczas gdy nieruchomość pozostawała w zarządzie [...]. Wobec powyższego Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim przypadku, pierwszeństwo rozpoznania, co do zasady, przynależy zarzutom obejmującym naruszenie norm postępowania. W analizowanym stanie faktycznym wskazywane naruszenia o charakterze procesowym powiązane są bezpośrednio z sygnalizowaną w środku zaskarżenia wadliwością materialnoprawną - z tej też przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadną łączną ich ocenę. Zasadniczym problemem w sprawie jest ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki komunalizacji z mocy prawa na rzecz Miasta Z. z uwagi na fakt, że stanowiła mienie Skarbu Państwa i jednocześnie nie była obciążona prawem zarządu lub użytkowania na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych, podczas gdy nieruchomość pozostawała w zarządzie [...] Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Należy podkreślić, iż to organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Winien to uczynić w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Przepis ten znajduje doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść tych przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (vide: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, uwagi do art. 7). Zasada oficjalności postępowania dowodowego nie jest zróżnicowana w zależności od tego, w jaki sposób postępowanie zostało wszczęte – z urzędu czy na wniosek strony. Na organie spoczywa zatem w każdym przypadku obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Równocześnie na stronie spoczywa obowiązek współdziałania z organem w toku postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie doszedł do przekonania, że za dokument potwierdzający zarząd nie mogła być również uznana przedkładana w toku postępowania decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Z. z 22 maja 1986 r. W treści tej decyzji wskazano, że opłaty są ustalone za zarząd gruntem przez [...]. W decyzji wskazano ogólny obszar nieruchomości bez wyszczególnienia konkretnych działek ewidencyjnych. Decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Z. z 22 maja 1986 r. stanowi o opłatach za zarząd – użytkowanie gruntu o ogólnej powierzchni [...] ha [...] m2. Nie ulega wątpliwości, że z samej tylko treści decyzji nie wynika jakie konkretnie działki objęte są wymienionymi decyzjami o opłatach. Ponadto sam zaś fakt posłużenia się w jej redakcji sformułowaniem wskazujący, że opłata ustalana jest za "istniejące prawo zarządu-użytkowania gruntów", jak też przywoływanie w niej materialnoprawnej podstawy stanowiącej o oddawaniu gruntów państwowych państwowym jednostkom organizacyjnym w zarząd (art. 4 ustawy gruntowej) nie jest wystarczające - jak próbuje to wywieźć strona Skarżąca - do uznania, że istotnie tego rodzaju prawo przedsiębiorstwu przynależało. Ponadto Prezydent Miasta Z. pismem z 14 grudnia 2016 r. wyjaśnił, że władanie to nie zostało potwierdzone żadnym tytułem prawnym do nieruchomości i miało jedynie charakter ewidencyjny. Z działek nr [...] i nr [...]w wyniku podziału w 2002 r. powstały działki nr [...] i [...]. Następnie z działki [...] w 2014 r. powstały działki nr [...] i [...] . Działki obecnie posiadają użytki "dr" (drogi), "ŁIV" (łąki) i "PsN/l" (pastwiska trwałe). Ponadto w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości została wydana przez Wojewodę decyzja z 11 stycznia 2016 r. nr NWIV.752.39.2012 orzekająca o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego, ze względu na brak dokumentów potwierdzających prawo zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. do ww. gruntu. Z jej uzasadnienia wynika, iż [...] pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r. nr [...] poinformowała, ze nie posiada dokumentów potwierdzających ustanowienie prawa zarządu dla działek ujętych we wniosku uwłaszczeniowym. Mając powyższe na względzie należy wskazać, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., czy art. 77 § 1 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym. Nie doszło do naruszenia prawa materialnego a mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, źródło CBOSA). W tym stanie rzeczy samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, tj. 27 maja 1990 r. Natomiast przy badaniu przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej należy odwołać się do regulacji zawartej w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., zgodnie z którą grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. To natomiast, że terenowym organ administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Brak zatem tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do stanowiącej własność państwową spornej nieruchomości, potwierdzonego decyzją administracyjną względnie umową, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, oznacza że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.