I OSK 1625/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 57/24 o odrzuceniu skargi [...] na bezczynność Lubelskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w sprawie weryfikacji wymagań dotyczących prowadzenia gabinetu weterynaryjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 57/24, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm., dalej p.p.s.a.) odrzucił skargę [...] na bezczynność Lubelskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w sprawie weryfikacji wymagań dotyczących prowadzenia gabinetu weterynaryjnego - z uwagi na jej niedopuszczalność. Jak wskazał Sąd I instancji, zaskarżona bezczynność nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało koniecznością odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła [...], zaskarżając je w całości i zarzucając I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia: 1. art. 28 k.p.a. zw. z art. 19 ust. 1 u.z.l.z. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że stroną tego postępowania jest wyłącznie zakład leczniczy, zaś skarżąca nie ma interesu prawnego, w której Rada Izby Lekarsko - Weterynaryjnej może podejmować wobec gabinetu weterynaryjnego czynności władcze zaskarżalne do sądu administracyjnego, podczas gdy stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek oraz w sytuacji, w której Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt nie określa podmiotu, który może inicjować postępowanie, w którym Rada Izby Lekarsko - Weterynaryjnej może podejmować wobec gabinetu weterynaryjnego czynności władcze, jeśli dochodzi do naruszenia przepisów prawa; 2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób powierzchowny, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, zaś skarżąca nie może być stroną tegoż postępowania. II. naruszenia przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji odrzucenie skargi, w skutek niewłaściwego przyjęcia przez Sąd, że w świetle obowiązujących przepisów prawa żądanie skarżącej nie wiąże się z wydaniem przez organ samorządu weterynaryjnego (Izby) żadnego aktu czy czynności należących do właściwości organów administracji publicznej, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność Lubelskiej Izby Lekarsko - Weterynaryjnej powinien poddać kontroli brak podejmowania przez Izbę właściwych czynności, czy też wydania właściwych aktów. Zadaniem Sądu nie było badanie zgodności z prawem określonego aktu lub czynności administracyjnej. 2. art. 22 u.z.l.z. w zw. art. 23 ust. 1,2,4 i 5 u.z.l.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie może podnosić zarzutu niewykonania przez Radę Izby zadań i kompetencji w zakresie sprawowania nadzoru nad działalnością podmiotów prowadzących zakłady lecznicze dla zwierząt, podczas gdy Sąd I instancji powinien zgodnie z wnioskiem zawartym w pkt. 2 skargi na bezczynność uznać, że Lubelska Izba Lekarsko - Weterynaryjna dopuściła się bezczynności w sprawie nie wydając żadnego aktu lub nie dokonując czynności zobowiązującej lek. weterynarii [...] do zaprzestania naruszania prawa, albowiem przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest badanie określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie wdanej formie i w określonym przez prawo terminie; 3. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że przedmiotowa skarga na bezczynność nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji gdy wykładnia art. 3 § 1 i 2 pkt 9 p.p.s.a. oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi do przeciwnego wniosku, tj. dopuszczalności skargi na bezczynność organu oraz dopuszczalności jej rozpoznania. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Odnosząc się do wniesionej skargi kasacyjnej w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd nie dostrzegł także cech nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Rację ma Sąd I instancji, że skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi w przedmiocie zaskarżonej bezczynności, co bardzo obszernie Sąd ten wyjaśnił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę skarżącej do Lubelskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w sprawie weryfikacji wymagań dotyczących prowadzenia gabinetu weterynaryjnego należałoby potraktować jako skargę złożoną w trybie art. 227 k.p.a. Skarga w trybie art. 227 k.p.a. ma charakter postępowania administracyjnego uproszczonego, w którym nie ma stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a tylko zawiadamia o działaniach podjętych w celu załatwienia skargi. Postępowanie takie kończy się zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Organ w niniejszej sprawie korespondował ze stroną skarżącą wielokrotnie podejmując dyskusję, żadne jednak pismo nie miało charakteru pisma podlegającego zaskarżeniu do Sądu administracyjnego. Do skarg na działalność organów państwowych i samorządowych uregulowanych przepisami Działu VIII k.p.a. nie mają zastosowania przepisy dotyczące sądowej kontroli administracji publicznej. Skoro skarga nie mieści się w kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, które wymienia art. 3 § 2 p.p.s.a., stwierdzić należy, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji właściwie uzasadnił, że treść orzeczenia jakie mogłoby zapaść w wyniku podjęcia działań przez organ na wniosek skarżącej nie przybrałaby takiej formy, która podlegałaby zaskarżeniu do Sądu administracyjnego. Tym samym odmówić słuszności należy zarzutom naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., jak również art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Trudno też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Sąd tego przepisu nie stosował, a w skutek nie powiazania go z zarzutem naruszenia przepisu ustawy procesowej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jest jedynie nieudaną próbą wskazania naruszeń organu i Sądu I instancji. Jednocześnie, Sąd I instancji zasadnie również wyjaśnił dlaczego skarżącej nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Prowadzenie zakładu leczniczego dla zwierząt jest działalnością regulowaną przez szereg ustaw i rozporządzeń, które Sąd I instancji szczegółowo wymienił i omówił. Żaden z przywoływanych w zarzutach przepisów, tj. art. 28 k.p.a. zw. z art. 19 ust. 1, art. 22 w zw. art. 23 ust. 1,2,4 i 5 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 154, ze zm.), nie daje skarżącej uprawnienia do podnoszenia zarzutu niewykonania przez Radę Izby zadań i kompetencji w zakresie sprawowania nadzoru nad działalnością podmiotów prowadzących zakłady lecznicze dla zwierząt. Przepisy te, jak i cała ustawa o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych wyraźnie wskazują komu ta kontrola i nadzór przysługują. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, jakkolwiek nieprzestrzeganie wymogów odnoszących się do prowadzenia działalności przez zakład leczniczy, prowadzony w formie gabinetu weterynaryjnego - może być przesłanką do podjęcia uchwały o skreśleniu zakładu z ewidencji (art. 7 w zw. z art. 19 ust. 1 u.z.l.z.), to nie ulega wątpliwości, że stroną tego postępowania będzie wyłącznie podmiot prowadzący zakład leczniczy dla zwierząt. Wyłącznie podmiot prowadzący zakład leczniczy ma interes prawny w sprawie dotyczącej skreślenia z ewidencji. Tym samym przywołane zarzuty uznać należy za bezzasadne. Nadto, już tylko na marginesie wspomnieć należy, że oprócz przepisów szeregu ustaw i rozporządzeń lekarz weterynarii, który otwiera swój zakład weterynaryjny musi spełnić również szereg warunków lokalowych – inaczej nie otrzymałby zgody na prowadzenie przedmiotowej działalności. Konkludując, jeszcze raz podkreślić należy, że skarga jaką złożyła skarżąca w stosunku do Izby Lekarsko-Weterynaryjnej, a pośrednio w stosunku do prowadzącego gabinet weterynaryjny - należy do kategorii skarg obywatelskich składanych w trybie art. 227 k.p.a., a jako taka nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23 lub www.orzeczenia.nsa.gov.pl).