I OSK 1591/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 507/23 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 18 kwietnia 2023 r. nr 4532.1.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) z 18 kwietnia 2023 r., nr 4532.1.2023, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 507/23, oddalił skargę w całości. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego literalną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osobie realnie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną nienależne jest świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji w której małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, pomimo, iż nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego. Ponadto zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 października 2019 r. o sygn. akt IV SA/Wr 242/19: "W związku z tym wykładnia celowościowa przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie tu miała pierwszeństwo przed wykładnią językową, mającą swe umocowanie w Konstytucji RP. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie i konsekwentnie wskazywał, że przywołane przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1286/14, z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 328/16, z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2397/18 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pozostaje w sprzeczności z przywołanym wyżej ad. 132 k.r.o. Naruszą również konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP)." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżącej (córce osoby niepełnosprawnej) przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, w sytuacji gdy matka pozostaje w związku małżeńskim z A.S. nie legitymującym się – na dzień wydawania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie bezspornym jest, że matka skarżącej na mocy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 22 grudnia 2022 r. została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 września 2017 r. Matką opiekuje się córka – skarżąca. Niesporne jest również, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z A.S., który w dniu wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390; dalej: u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Spełnienie więc pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie jest wystarczające do uwzględnienia wniosku – do przyznania tego świadczenia niezbędne jest także, aby w sprawie nie zmaterializowały się ustawowe przesłanki blokujące, takie jak uregulowane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. występowanie małżonka osoby niepełnosprawnej, który to małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pierwszeństwo współmałżonka przyjęte w powołanym przepisie wynika z przewidzianej w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy zasady, że obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny innych zobowiązanych osób. Wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. negatywna przesłanka nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, który spełnia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz dotyczy krewnych osoby dotkniętej niepełnosprawnością, którzy mogliby się ubiegać o to świadczenie w sytuacji, gdy podopieczny pozostaje w związku małżeńskim. Z wzajemnej relacji między art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika zatem, że prawidłowa wykładnia ostatniego z wymienionych przepisów wskazuje na pierwszeństwo współmałżonka w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną i w konsekwencji także w ubieganiu się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1880/23). Skarżąca kasacyjnie naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. upatruje w jego literalnej wykładni przez Sąd I instancji, uzasadniając postawiony zarzut jedynie poprzez odwołanie się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 242/19. Podkreślić trzeba, że Sąd I instancji rozważając treść art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. odwołał się i podzielił, po uprzednim przeanalizowaniu, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w konsekwencji uznając, że skoro pozostająca pod opieką skarżącej matka pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonek na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko Sądu I instancji w zakresie dokonanej przez niego wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Treść przytoczonego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanej uchwały, punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym. Podniesione przez skarżącą zastrzeżenia nie dotyczą natomiast rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, gdyż domaga się ona odstąpienia od jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez pominięcie wprost wyrażonego w nim warunku, czyli zastosowania przepisu z pominięciem jego fragmentu, który według niej ma naruszać konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej i godzić w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną. Podzielić jednak należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w omawianej uchwale, iż wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Przy czym uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy nakazuje wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych, którymi zgodnie z art. 2 pkt 2 u.ś.r. – poza świadczeniem pielęgnacyjnym – są zasiłek pielęgnacyjny i specjalny zasiłek opiekuńczy. O to ostatnie świadczenie, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej, bowiem kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a w konsekwencji udzielanie tego świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Należy podkreślić, że zasada równości nie stoi na przeszkodzie odmiennemu traktowaniu osób, których sytuacja prawna i faktyczna jest wprawdzie podobna, ale istnieją podstawy do odmiennego ich traktowania ze względu na okoliczności uzasadniające takie odmienne traktowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego posiadanie lub brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, jest tego rodzaju okolicznością uzasadniającą odmienne traktowanie. W tym miejscu przypomnieć też trzeba, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Na gruncie omawianego przepisu wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy ponadto wskazać, że nie jest rolą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ale zbadanie, czy SKO prawidłowo zastosowało obowiązujące przepisy prawa. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, brzmienie nadane ustawie przez ustawodawcę względem standardów konstytucyjnych nie jest przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Ze wspomnianego zaś obowiązku Sąd I instancji w realiach niniejszej sprawy wywiązał się należycie. W świetle przytoczonych rozważań stwierdzić należy, że niezasadnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, albowiem w warunkach przedmiotowej sprawy brak jest możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji zasadnie uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. miał w sprawie zastosowanie stanowiąc podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji istnienia małżonka osoby wymagającej opieki, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, także w sytuacji, gdy faktycznie – w miejsce tego małżonka – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Okoliczność, że zaskarżona decyzja nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie, nie może uzasadniać tezy o naruszeniu prawa materialnego. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.