I OSK 1578/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 126/22 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2021 r. znak: SKO.41/2549/OS/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 126/22 oddalił skargę A.K. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2021 r., nr SKO.41/2549/OS/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika – r.pr. B. Sz-P. Zaskarżając go w całości na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zarzuciła: – naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej "u.ś.r.") przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem; – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 79a k.p.a. poprzez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez nią emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o: – uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; – zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; – rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nie można automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Brak jest bowiem przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Podkreślono, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w wyższej kwocie. Wskazano ponadto, iż organ winien był poinformować skarżącą, iż jedyną przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią emerytury. W ocenie skarżącej kasacyjnie organ zaniechał powyższych działań, co skutkowało naruszeniem wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna, pomimo częściowo uzasadnionych zarzutów, nie mogła zostać uwzględniona. Jak wynika z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Burmistrz [...] decyzją z dnia 4 czerwca 2021 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 8 sierpnia 2019 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], stwierdzającym jego niepełnosprawność od dnia 12 lipca 2019 r., z uwagi na pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci ustalonego na rzecz skarżącej prawa do emerytury. Z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynika bowiem, że pobieranie przez skarżącą emerytury wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę skarżącej podkreślając, iż w aktualnym orzecznictwie dominuje pogląd wskazujący na konieczność odejścia od stricte językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uwzględnienia również wyników wykładni funkcjonalnej i systemowej. Dlatego też, zdaniem Sądu, brak jest możliwości jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń wskazanych w analizowanym przepisie, jednakże prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przesłanki wykluczającej uzyskanie świadczenia. Konieczne jest natomiast usunięcie kolizji świadczeń poprzez wybór jednego z nich, co w przypadku emerytury oznacza konieczność doprowadzenia do zawieszenia jej pobierania. Sąd I instancji uznał za błędne stanowisko pełnomocnika skarżącej, wedle którego istnieje możliwość proporcjonalnego obniżenia świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia emerytalno-rentowego a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Takie stanowisko nie miało, w ocenie Sądu, oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Sąd I instancji podkreślił, że wprawdzie organ nie poinformował skarżącej o konieczności złożenia decyzji o zawieszeniu emerytury, czym naruszył art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd w tym zakresie podzielił argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 996/21 biorąc pod uwagę, że ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie poprawiłoby sytuacji skarżącej. Brak było bowiem prawnej możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną za wskazany przez nią okres, kiedy jednocześnie pobierała emeryturę. Przechodząc do rozpoznania złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej podnieść należy, że skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego jak i procesowego, jednakże przepisy postępowania co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego. W takiej zaś sytuacji konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy pobierane przez skarżącą świadczenie emerytalne wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem, a także czy okoliczność niepoinformowania skarżącej o konieczności przedłożenia decyzji zawieszającej prawo do pobierania emerytury mogło stanowić podstawę do uchylenia zarówno wyroku Sądu I instancji jak i decyzji organów orzekających w sprawie. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Literalna wykładnia cytowanego wyżej przepisu niewątpliwie prowadzi do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Aktualnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia powyższego przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "u.e.r.f.u.s."). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć świadczenie emerytalne jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Uznać zatem należy, że skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć trzeba, iż w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Rację należy przyznać Sądowi I instancji, że skoro skarżąca do dnia orzekania zarówno przez organy jak i Sąd I instancji nie przedstawiła decyzji zawieszającej wypłatę świadczenia emerytalnego, to brak było podstaw do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża. Z powyższych względów, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. uznać należało za niezasadny. Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w ramach naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że pomimo częściowo usprawiedliwionych podstaw, one również nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż rację ma skarżąca kasacyjnie, że organ winien był poinformować ją o konieczności przedłożenia decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury, czego nie uczynił. Zgodnie bowiem z fundamentalnymi zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.), obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 zd. 1). Ponadto organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 zd. 2). Zauważyć w tym miejscu należy, że skarżąca zarówno przed organami orzekającymi w sprawie, jak i Sądem I instancji reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik, składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego załączył oświadczenie skarżącej z dnia 13 maja 2021 r. (k. 4-6 akt administracyjnych) służące ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z pouczenia zawartego w formularzu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. Wbrew powyższemu, rację należy przyznać skarżącej kasacyjnie, że pomimo faktu, iż była ona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, to organy winne były poinformować ją o możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero wówczas, gdy przedłoży decyzję zawieszającą prawo do przysługującego jej świadczenia emerytalnego. Zgodzić się jednakże należy z Sądem I instancji, że nawet, gdyby przedmiotowe decyzje zostały uchylone, to i tak brak byłoby podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt pobierania przez nią świadczenia emerytalnego we wnioskowanym okresie czasu. Sąd ten słusznie również zauważył, że skarżąca uprawniona jest do złożenia kolejnego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża po uprzednim uzyskaniu decyzji zawieszającej prawo do świadczenia emerytalnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i z mocy art. 184 w zw. z. art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.