I OSK 1562/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1854/21 w sprawie ze skargi I. P., S. P. i W. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od I. P., S. P. i W. W. solidarnie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1854/21, po rozpoznaniu skargi I. P., S. P. i W. W., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 listopada 2021 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 30 września 2008 r. I. P., S. P. i W. W. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady w Gorlicach z dnia 23 września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi G., w części dotyczącej pkt I zatwierdzającej projekt scalenia w zakresie dotyczącym działek nr: [...] - objętych wykazem hipotecznym Iwh [...] oraz działek nr: [...] - objętych wykazem hipotecznym Iwh [...] oraz działki nr [...] - objętej wykazem hipotecznym Iwh [...]. Decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r. Wojewoda Małopolski umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 września 1970 r., uznając że skoro wnioskodawczynie nie odpowiedziały na skierowane do nich wezwanie do wyjaśnienia czy podtrzymują wolę kontynuowania postępowania to zasadnym było uznanie, że strony cofnęły wniosek. I. P., S. P. i W. W. złożyły odwołania od ww. decyzji z dnia 7 stycznia 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 16 listopada 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie organu, przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie. W myśl bowiem art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia 23 września 1970 r., decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów organ podawał do wiadomości przez odczytanie jej na ogólnym zebraniu uczestników scalenia, a ponadto wywieszał ją na 14 dni w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej i we wsiach, w których położone były scalone grunty. Z chwilą upływu wskazanego terminu decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważało się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Jak wyjaśnił organ, w aktach sprawy nie zachowały się dowody ogłoszenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady w Gorlicach z dnia 23 września 1970 r. Określenie daty ogłoszenia napotykać musi trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu, a od wydania kwestionowanej decyzji minęło zaś kilkadziesiąt lat. Minister podkreślił także, że kwestionowana decyzja została wykonana. Zgodnie z elektroniczną księgą wieczystą nr [...] stanowi podstawę wpisu własności Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice. Doręczenie nastąpiło zatem najpóźniej w październiku 1970 r. Wnioski I. P., S. P. i W. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady w Gorlicach z dnia 23 września 1970 r. wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 16 października 2008 r. i ten dzień organ uznał za dzień wszczęcia postępowania. Skoro zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 września 1970 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Tym samym bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze. W konsekwencji, zdaniem Ministra, nie jest możliwe stwierdzenie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady w Gorlicach z dnia 23 września 1970 r. została wydana z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Nie istnieje bowiem odrębny tryb postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosły skarżące, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. w związku z wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt SK 21/17 (OTK-A 2019/19) wykładnią art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Mając na uwadze brzmienie art. 33 ust. 2 u.s.w.g. obowiązujące w dacie 16 września 2021 r. (wejście noweli k.p.a. w życie) oraz uwzględniając wykładnię tego przepisu, wynikającą z powołanego wyroku TK, a następnie zmianę brzmienia tego przepisu, dokonaną już po wejściu w życie nowelizacji k.p.a., obowiązującej od 16 września 2021 r., Sąd za nieuzasadnioną uznał taką wykładnię art. 2 ust. 2 noweli k.p.a., która uniemożliwia stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji obarczonej jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Uwzględniając skargę, przyjęto zatem jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji RP (art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2), uznając że unormowania te muszą być brane pod uwagę w procesie interpretacji przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. Jakkolwiek niewątpliwie celem nowelizacji k.p.a. było ustalenie limitów czasowych dla stosowania instrumentów prawnych, umożliwiających kontrolowanie prawidłowości decyzji administracyjnych pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., to jednak dokonywanie literalnej jego wykładni przepisu intertemporalnego zawartego w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, prowadzi do wniosku, że ograniczeniem tym objęto również dopuszczalność wydania decyzji z art. 158 § 2 k.p.a., stanowiącej prejudykat do uzyskania odszkodowania w drodze powództwa przed sądem powszechnym. W ocenie Sądu natomiast przepisy te należy odczytywać – w kontekście postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej – łącznie ze szczególnymi unormowaniami, dotyczącymi stwierdzania nieważności takich decyzji, zawartymi w u.s.w.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie noweli k.p.a. (16 września 2021 r.) z uwzględnieniem ich wykładni dokonanej w wyroku TK z dnia 18 kwietnia 2019 r. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 33 ust. 2 u.s.w.g. Uprawniało to Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Jednocześnie, zdaniem Sądu, organ I instancji błędnie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. Konkluzja, że brak odpowiedzi na wezwanie organu do wyjaśnienia czy strony są nadal zainteresowane prowadzeniem postępowania, uprawnia zaś uznanie, że strony cofnęły wniosek to postępowanie wszczynający, jest nieuprawniona na gruncie k.p.a., stąd Sąd uchylił również decyzję organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucając: I) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: 1) art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. należy wykładać łącznie z art. 33 ust. 2 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 września 2021 r. (tj. w dacie wejścia w życie noweli k.p.a.) z uwzględnieniem wykładni art. 33 ust. 2 u.s.w.g., wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r. SK 21/17, podczas gdy art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. jest przepisem nowszym i bardziej szczegółowym, stanowiącym samodzielną, niezależną i nadrzędną wobec ww. art. 33 ust. 2 u.s.w.g. podstawę prawną dla organu administracji publicznej do umorzenia postępowania z powodu wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 noweli k.p.a.; 2) art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. poprzez błędne uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania do tych postępowań administracyjnych, wszczętych przed 16 września 2021 r. i niezakończonych przed tą datą ostateczną decyzją lub postanowieniem, których przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, podczas gdy art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. jest przepisem stanowiącym samodzielną podstawę prawną dla organu administracji publicznej do umorzenia postępowania z powodu wystąpienia przesłanek w nim wskazanych; 3) art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. w zw. z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt SK 21/17 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., polegającą na błędnym przyjęciu, że art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. należy wykładać w ten sposób, iż: a) z mocy prawa umarza się wyłącznie te postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które zostałyby zakończone stwierdzeniem jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. (tj. wąskie pojmowanie pojęcia "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności) oraz, że; b) umorzeniu z mocy prawa nie podlegają te postępowania, które zmierzają do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa zgodnie z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 ale także z art. 158 § 3 k.p.a. (tj. wykładnia zakładająca samodzielność/ odrębność postępowań "w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa"), podczas gdy ustawa (k.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wcześniejszego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co jednocześnie oznacza, że stosowanie art. 158 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ustawa nie wyłącza wszczęcia i/ lub prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 158 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że art. 158 § 2 k.p.a. ma charakter odrębny/ samodzielny wobec art. 156 § 1 k.p.a. i organ administracji publicznej może na podstawie tego przepisu wszcząć i/ lub prowadzić postępowanie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, co oznacza, że organ administracji publicznej może stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) bez konieczności wcześniejszego wszczęcia i/ lub prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), podczas gdy zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. wymaga wcześniejszego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co jednocześnie oznacza, że stosowanie art. 158 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ustawa nie wyłącza wszczęcia i/ lub prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 noweli k.p.a., art. 33 ust. 2 u.s.w.g., a także art. 158 § 2 k.p.a., poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego (jako wynik naruszenia ww. prawa materialnego), skutkującej uchyleniem zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 listopada 2021 r. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a następnie jej oddalenie, ewentualnie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. P., S. P. i W. W. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest zasadna, albowiem dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjna wykładnia powołanych przepisów jest nieprawidłowa. Stąd też istota zarzutów skargi kasacyjnej, przedstawionych wyżej, sprowadza się do zarzucenia Sądowi I instancji błędnej wykładni powołanych przepisów i przedstawienia przez skarżącego kasacyjnie odmiennej wykładni. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 1 tej ustawy dokonano zmiany treści art. 156 § 2 k.p.a., który uzyskał obecnie brzmienie, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Ponadto w art. 2 ust. 2 ustawa nowelizująca wprowadziła regulację prawną, zgodnie z którą, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa. Przy czym, zgodnie z ust. 1 ww. art. 2, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Jak z powyższego wynika, nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzona ustawą z dnia 16 września 2021 r. nie spowodowała zmiany treści art. 158 § 2 k.p.a. Z tego powodu nie można twierdzić, że pogląd, wykluczający możliwość uczynienia tego przepisu samodzielna podstawą roszczenia, stracił swoją aktualność z tego tylko powodu, że do art. 156 § 2 k.p.a. wprowadzono nową treść. Na powyższe nie wpływa również fakt dodania § 3 do art. 158 k.p.a. Przepis bowiem zawarty w art. 158 § 3 k.p.a. nie stanowi uzupełnienia dla regulacji zawartej w art. 158 § 2 k.p.a. bo odnosi się tylko do kwestii możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu. Zgodnie z treścią art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jak z powyższego zatem wynika, treść przepisu, zawartego w art. 158 § 2 k.p.a., nie zawiera żadnych przesłanek, przy spełnieniu których byłoby prawnie dopuszczalne wydanie decyzji stwierdzającej, że inna decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa. Powyższe zaś jest o tyle jeszcze bardziej istotne, iż decyzja wydawana przy zastosowaniu tego przepisu jest decyzją wydawaną w trybie nadzwyczajnym. Z tego powodu zatem muszą być dokładnie określone warunki, w których tego rodzaju decyzja może być wydana. Ponadto z treści analizowanego przepisu, tj. art. 158 § 2 k.p.a. wprost wynika, iż odsyła on do decyzji wydawanej generalnie w oparciu o art. 156 k.p.a., wprowadzając tylko szczególne unormowania dla decyzji spełniającej przesłanki do uznania jej za nieważną. Należą do nich sytuacje, w których od dnia doręczenia lub ogłoszenia takiej decyzji upłynęło dziesięć lat a także, gdy decyzja taka wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z tej przyczyny nadal nie jest możliwe uczynienie z przepisu art. 158 § 2 k.p.a. samodzielnej podstawy roszczenia a więc twierdzenie, że po dniu 16 września 2021 r. kodeks postępowania administracyjnego przewiduje także nowy tryb postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa) nie było uzasadnione. Jak wyżej to wyjaśniono, nadal pogląd o braku samodzielności regulacji prawnej, zawartej w art. 158 § 2 k.p.a., wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 293/17 i z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 1481/07 (LEX nr 487282) należało uznać za aktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 642/23). Należy zatem wyraźnie zaznaczyć, że zarówno brak możliwości wszczęcia postępowania nadzorczego, czy też kontynuowania postępowania wszczętego z uwagi na upływ określonych ustawowo terminów, podobnie jak brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko w ramach uprzednio wszczętego tego samego postępowania nadzorczego, w ramach którego może być wydana decyzja o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. czyli decyzja stwierdzająca nieważność określonej decyzji, a która to decyzja nie może być wydana z uwagi na treść art. 156 § 2 k.p.a. lub treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Zasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej w których kwestionowane jest nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji o odrębnym i samodzielnym charakterze postępowania z art. 158 § 2 k.p.a. Zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, albowiem wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji nie jest prawidłowa. Dla prawidłowego ustalenia treści i zakresu powołanego przepisu niezbędne jest odwołanie się zarówno do wykładni historycznej jak i wykładni systemowej. Mianowicie art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w pierwotnym brzmieniu stanowił: "W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Równocześnie zaznaczyć należy, że ówczesne przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie zawierały żadnej regulacji dotyczącej nadzwyczajnych trybów postępowania takich jak: stwierdzenie nieważności, czy wznowienie postępowania, tym samym stosowane były w tym zakresie regulacje z kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze charakter prawny i skutki jakie wywołuje ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia, ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów dokonano nowelizacji art. 33 ustawy, dotychczasową treść oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu: "Do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat.". Tym samym w art. 33 ust. 2 ustawy wprowadzono rozwiązanie szczególne w stosunku do rozwiązań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego polegające na wyłączeniu możliwości stosowania trybów nadzwyczajnych jeżeli od dnia w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stała się ostateczna upłynęło 5 lat. Następnie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt SK 21/17, uznał art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908) w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, za niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z wydanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego dokonano zmiany stanu prawnego ustawą z dnia 2 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 32) zmieniającą ustawę o scaleniu i wymianie gruntów z dniem 10 lutego 2022 r. W wyniku tej zmiany art. 33 ust. 1 stanowiący, że "W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" pozostał niezmieniony, natomiast art. 33 ust. 2 otrzymał brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat". Równocześnie dodano w art. 33 ust. 3 o następującej treści: "Nie uchyla się decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów z przyczyn określonych w art. 145-145b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęły 2 lata". W rozpoznawanej sprawie z uwagi na jej okoliczności faktyczne i prawne istotne znaczenie ma art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawa o scalaniu i wymianie gruntów nie reguluje samodzielnie całej problematyki dotyczącej stosowania nadzwyczajnego trybu jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do których odsyła art. 32 ust. 1, tylko z jedną modyfikacją wynikającą z art. 33 ust. 2, który wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia jeżeli od dnia w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stała się ostateczna minęło 5 lat. Tym samym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, to przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulują zarówno zasady dotyczące wszczęcia postępowania, właściwość organu, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, sposób zakończenia postępowania i rodzaje decyzji jakie mogą być wydane, które mają zastosowanie wprost. Natomiast art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej wprowadza jedną, ale istotną zmianę w stosunku do zasad kodeksowych polegającą na ograniczeniu czasowym możliwości stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia do okresu gdy nie minęło 5 lat od czasu gdy decyzja stała się ostateczna. Zasada wynikająca z art. 33 ust. 2 wprowadza pewne obostrzenie w stosunku do reguł kodeksowych, a nie ich rozszerzenie. Stąd też z regulacji zawartej w art. 33 ust. 2 ustawy nie można wyprowadzać wniosku, że po upływie okresu 5 lat nie można stwierdzić nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, ale możliwość wydania decyzji stwierdzającej że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została wydana z naruszeniem prawa nie doznaje żadnych ograniczeń czasowych, a tym ograniczeń wynikających czy to z przepisów k.p.a. czy ustawy zmieniającej. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej należy dokonywać z uwzględnieniem między innymi art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej, przepisy te nie dotyczą bowiem tej samej materii. Ta nieprawidłowo przeprowadzona wykładnia doprowadziła do błędnych wniosków, a w konsekwencji nieprawidłowego zastosowania powołanych przepisów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, a nadto istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i dlatego działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.