I OSK 1556/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w Warszawie - Okręg [...] w X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1288/22 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w Warszawie-Okręg [...] w X. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 lipca 2022 r. nr SKO.GN/41.8/158/2022/8183/WS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1288/22 oddalił skargę Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w Warszawie - Okręg [...] w X. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 8 lipca 2022 r. nr SKO.GN/41.8/158/2022/8183/WS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie - Okręg [...] w X., zaskarżając wyrok w całości i w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., zarzucił Sądowi I instancji: I. naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 75 ust. 6 i 7 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 13 grudnia 2013 r. (Dz. U z 2021 r. poz. 1073), powoływanej dalej jako "u.r.o.d.", przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania (w rozumieniu Kodeksu cywilnego) nieruchomości zajmowanej przez ten ogród nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości, na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. nie wynika, aby przesłanką negatywną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez stowarzyszenie ogrodowe, była okoliczność, że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym i w związku z tym odmówienie podstaw stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców w Warszawie z dniem 19 styczna 2016 r. prawa użytkowania do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A. Sp. z.o.o. położonej przy ul. [...] oznaczonej na karcie mapy [..], obręb [...], jako część działki nr [1] o pow. 74 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [2] Sądu Rejonowego Katowice-[...] w Katowicach, mimo że Prezydent Miasta Katowice wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zaniechał wydana decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., tj. decyzji o likwidacji lub częściowej likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] w Katowicach, 2. art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że nabycie prawa użytkowania w rozumieniu Kodeksu cywilnego nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, może dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, która znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa w myśl przywołanego wyżej przepisu, podczas gdy w art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 u.r.o.d., brak jest takiego wymogu, 3. art. 75 ust. 1 u.r.o.d. przez brak zastosowania polegający na pominięciu celu ustawy zawartego w jej preambule, zgodnie z którym istotą ustawy jest "zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródków działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń", a realizacja którego została przewidziana przez ustawodawcę w art. 75 i art. 76 u.r.o.d. określających tryb zarówno wydawania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego, jak i zasady nabywania przez stowarzyszenia ogrodowe prawa użytkowania gruntu należącego do Skarbu Państwa, na którym znajduje się ogród, ewentualnie 4. art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania (w rozumieniu Kodeksu cywilnego) nieruchomości zajmowanej przez ten ogród nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości, na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. nie wynika, aby przesłanką negatywną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez stowarzyszenie ogrodowe, była okoliczność, że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym i w związku z tym odmówienie podstaw stwierdzenia nabycia prawa użytkowania do ww. nieruchomości, mimo iż ROD im. [...] w Katowicach spełnił przesłankę z art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., bowiem nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy, stał się ogrodem stałym. II. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez oddalenie skargi mimo, że organy administracyjne nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a ponadto nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym nie zgromadziły niezbędnych dowodów dotyczących założenia, funkcjonowania ROD im. [...] w Katowicach dotyczących spełnienia przez ten ROD przesłanek z art. 76 u.r.o.d. Stronna skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz organu pierwszej instancji, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zasadności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła także A. Sp. z o.o. w X., jako uczestnik postępowania sądowego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna została formalnie oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., a zatem, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu powinny podlegać zarzuty naruszenia prawa procesowego, jednak w sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutu naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tego właśnie zarzutu (materialnego). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ, tj. właściwy starosta, może stwierdzić na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. nabycie przez rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a która znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej powstałym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. Jak wynika bowiem ze stanu sprawy przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za podstawę orzekania w zaskarżonym wyroku, Prezydent Miasta Katowice wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z 29 kwietnia 2022 r. nr GM-IV.6845.2.3.2022.MO odmówił stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej przy ul. [...], oznaczonej na karcie mapy [...], obręb [...], w zakresie dotyczącym części działki nr [1] o powierzchni 74 m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie Okręg [...] w X., decyzją z 8 lipca 2022 r. nr SKO.GN/41.8/158/2022/8183/WS utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powodem decyzji odmownej było pozostawanie przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A. Sp. z o.o. w X. Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego i własności budynków z [...] grudnia 1998 r. Organy obu instancji rozpatrując wniosek PZD – dostrzegając jednocześnie rozbieżności w judykaturze – opowiedziały się za poglądem, że przepisy art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 u.r.o.d., pomimo braku takiego zastrzeżenia w ich treści, nie mogą naruszać praw osób trzecich. Według organów, nabycie prawa użytkowania gruntu przez PZD jest możliwe tylko wtedy, gdy dana nieruchomość pozostaje własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i nie została wcześniej oddana w użytkowanie wieczyste. Tym samym skoro na przedmiotowej nieruchomości ustanowiono uprzednio prawo użytkowania wieczystego to zaistniała przeszkoda dla uwzględnienia wniosku PZD. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów. Tak jak zasygnalizowały organy administracyjne i Sąd I instancji, wskazany wyżej problem prawny był już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyrokach: z 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 522/18, z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2408/18, z 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2446/20, z 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3612/18, z 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3613/18, z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1554/21, z 15 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1839/22, z 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 730/21 i z 30 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1707/20; w tym ostatnim wyroku zostało złożone zdanie odrębne ( jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd prawny, że stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji gdy wcześniej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz podmiotu trzeciego (w sprawie I OSK 3612/18 był to zarząd Lasów Państwowych). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się z powyższym stanowiskiem prawnym. Natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela odmiennego stanowiska, które zostało wyrażone w wyrokach NSA cytowanych zarówno przez Sąd I instancji (w celu przedstawienia jednego z dwóch poglądów), jak i stronę skarżącą kasacyjnie. Zgodnie z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mógł wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W myśl art. 75 ust. 6 tej ustawy w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Nadto ważny jest brak zaistnienia przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy. Stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać norm prawnych wynikających z innych ustaw, które regulują prawa innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości, która została objęta wnioskiem o stwierdzenie użytkowania. W szczególności chodzi o te prawa, których istnienia bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i nast. Kodeksu cywilnego. Do takich praw należy prawo użytkowania wieczystego, nabyte wcześniej przez inny podmiot, w tym przypadku przez A. Sp. z o.o. w X. Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego i własności budynków z [...] grudnia 1998 r. Zaznaczenia wymaga, że okoliczność ta nie jest sporna w sprawie. Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabył inny podmiot, to uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Wskazuje na to treść art. 21 u.g.n., zgodnie z którym do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Jak zasadnie podniesiono w sprawie I OSK 3613/18, w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa wyłączone są nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddane w użytkowanie wieczyste (A. Tułodziecki w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 147, nb 1). Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz własność znajdujących się na gruncie budynków i innych urządzeń nabyła A. Sp. z o.o. w X. z dniem [...] grudnia 1998 r., to uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy nie ma znaczenia, że inne kategorie nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą znajdować się w innych zasobach nieruchomości Skarbu Państwa, np. w zasobie nieruchomości leśnych, w zasobie nieruchomości rolnych (System Prawa Prywatnego, Z. Truszkiewicz w: red. E. Gniewek, Prawo rzeczowe. C.H. Beck 2012, T. 4, s. 12-23, nb 17-19; C.H. Beck 2021, T. 4, s. 17-24, nb 17-31). W wyroku o sygn. akt I OSK 1554/21 zwrócono uwagę, że Kodeks cywilny przewiduje możliwość ustanowienia użytkowania na prawie, co mogłoby rozwiązać kwestię korzystania z gruntu pozostającego zarówno w użytkowaniu wieczystym, jak i w użytkowaniu, ale do powstania użytkowania na prawie użytkowania wieczystego konieczna byłaby czynność prawna pomiędzy uprawnionymi albo wyraźny przepis prawa. Przepisy art. 75 ust. 1 i 6 u.r.o.d., na które powołała się strona skarżąca kasacyjnie, nie przewidują powstania użytkowania zwykłego z mocy prawa na prawie użytkowania wieczystego, a jedynie na własności nieruchomości. Słusznie uznał Sąd I instancji, że system prawa powinien być spójnym układem regulacji prawnych według określonych zasad. Przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 u.r.o.d. i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego (użytkowania zwykłego) do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co – jak należy przyjąć - nie było celem ustawodawcy. Przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie wyzucia innych podmiotów z przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza użytkowania wieczystego. Zakres uprawnień przysługujących właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu jest zbliżony, ale nie taki sam. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy istota uprawnień właściciela i użytkownika wieczystego jest taka sama - zarówno właściciel, jak i użytkownik wieczysty mogą korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym (silnie chronionym prawie użytkowania wieczystego) i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Niewskazanie w art. 75 ust. 6 u.r.o.d. zastrzeżenia, że nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Wynika to z istoty prawa użytkowania wieczystego. Wobec tego uznać należy, że poza przesłankami wyrażonymi wprost w art. 75 ust. 6 u.r.o.d. (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem, a których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne K.c. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w przepisach Kodeksu cywilnego i ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczące prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy tego rodzaju prawo przynależy do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia ogrodowego. Prawo użytkowania wieczystego w odróżnieniu od użytkowania będącego jednym z kilku ograniczonych praw rzeczowych, jest prawem pośrednim pomiędzy ograniczonymi prawami rzeczowymi a prawem własności, do którego jest bardzo zbliżone. Z tego powodu prawo użytkowania wieczystego, podobnie jak prawo własności, podlega wywłaszczeniu (art. 112 ust. 2 u.g.n.). Wywłaszczenie musi być dokonywane na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Nie sposób przyjąć, by przepisami umożliwiającymi wywłaszczenie użytkownika wieczystego z jego prawa do nieruchomości mogły być przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Skoro na używanie (będące jednym z uprawnień użytkownika) składa się jej posiadanie oraz korzystanie z niej, to tym samym, to ostatnie uprawnienie jest konkurencyjne w stosunku do uprawnienia przysługującego użytkownikowi wieczystemu. W sytuacji gdy na danej nieruchomości istnieje prawo użytkowania wieczystego, nie jest możliwe by jednocześnie istniało na niej prawo użytkowania. W takim bowiem przypadku użytkownik wieczysty nie mógłby swego prawa w pełni realizować, a przecież prawo to wcześniej nabył i przez cały czas jego trwania był i jest obowiązany do ponoszenia z tego tytułu stosownych opłat. Jak wskazano wcześniej możliwa jest sytuacja, by użytkownik wieczysty ustanowił na przysługującym mu prawie użytkowania wieczystego prawo użytkowania na rzecz podmiotu trzeciego. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca, gdyż wniosek stowarzyszenia ogrodowego dotyczył wydania decyzji potwierdzającej powstanie prawa użytkowania na przedmiotowej nieruchomości a nie na prawie użytkowania wieczystego na niej. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że wykładnia art. 75 ust. 6 w związku z ust. 1 ustawy oraz art. 233 i 252 K.c., prowadziłaby do faktycznego wywłaszczenia części prawa użytkowania wieczystego, powstałego wcześniej. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na tej podstawie postępowanie. Dlatego też dokonując wykładni przepisów art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. nie można poprzestać na wykładni językowej, ponieważ rezultat tej wykładni jest sprzeczny z rezultatami wykładni systemowej. Zasadnie też Sąd I instancji zwrócił uwagę na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 2446/20, w której wskazano, że określone w art. 75 i art. 76 u.r.o.d. regulacje znajdują się w rozdziale 7 zatytułowanym "Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe". Ww. przepisy mają zatem jedynie taki charakter. Porządkują one pewne dawne stany faktyczne, a w związku z tym wykładanie ich treści w oparciu o treść preambuły do ustawy, musi być dokonywana w tym przypadku w sposób ostrożny i wyważony. Treści zawarte w preambule, wyjaśniając okoliczności jego wydania i wskazując na jego cele, służą bowiem głównie wykładni zasadniczych przepisów danego aktu, a nie przepisów o znaczeniu już schyłkowym. Tym bardziej, jeśli przepisy te – w swym dosłownym znaczeniu – pozostają sprzeczne z innymi ustawowymi regulacjami prawnymi. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego jest zasadny. W konsekwencji za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przesłanki prawa materialnego wyznaczają bowiem zakres koniecznych ustaleń faktycznych. Wystąpienie okoliczności, którą organy i Sąd I instancji uznały za przeszkodę w ustanowieniu na rzecz skarżącego użytkowania na przedmiotowym gruncie, a stanowisko to podzielił Sąd kasacyjny, było bezsporne. Nie było więc potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż A. Sp. z o.o. w X. w postępowaniu sądowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).