I OSK 1122/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 970/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 2 marca 2023 r. nr DO-II.7610.27.2023.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z 2 stycznia 2023 r. nr NWlV.752.23.2021; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 794 (siedemset dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 970/23 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 2 marca 2023 r. nr DO-II.7610.27.2023.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (powoływanych dalej również jako "PKP" lub "Spółka"), decyzją z 2 marca 2023 r. nr DO-II.7610.27.2023.KC utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 2 stycznia 2023 r. nr NWlV.752.23.2021 odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w Bielsku-Białej, obręb [...], stanowiącego działki nr [1] o powierzchni 2 ha 4983 m2 i nr [2] o pow. 43 m2, zapisane w księdze wieczystej [...] gm. kat. [...] [...] oraz prawa własności budynków, fragmentu linii kolejowej nr [3] relacji Bielsko-Biała-[...] wraz z urządzeniami znajdującymi się na gruncie. Decyzja Wojewody Śląskiego została wydana na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2022 r. poz. 2542), powoływanej dalej jako "ustawa o komercjalizacji", oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Organ II instancji wskazał, że przedmiotowe działki w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz w dniu wydania decyzji Wojewody Śląskiego z 2 stycznia 2023 r., stanowiły własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta została ustalona na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...] gm. kat. [...] [...], Bielsko-Biała z 29 listopada 2021 r. oraz zaświadczenia Sądu Rejonowego w Bielsku-Białej Wydziału VII Ksiąg Wieczystych z 29 listopada 2021 r., z którego wynika, że w [...] gm. kat. [...] [...] na 5 grudnia 1990 r. wpisane były pgr [1], pgr [4], a prawo własności jest wpisane na rzecz Skarbu Państwa. Z zaświadczenia tego wynika ponadto, że wnioskiem Dz.KW [...] uwidoczniono zmianę oznaczenia pgr [4] na działkę nr [2]. Minister uznał, że posiadanie 5 grudnia 1990 r. przez PKP gruntu Skarbu Państwa, obejmującego działkę nr [1], zostało potwierdzone na podstawie dokumentu wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, to jest wykazu z ewidencji środków trwałych znajdujących się na działce nr [1] sporządzonego wg stanu na 5 grudnia 1990 r. Wobec tego, w stosunku do działki nr [1] spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 34 ustawy o komercjalizacji. Następnie organ stwierdził, że nie przedłożono dokumentów potwierdzających fakt posiadania przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. działki nr [2]. W toku postępowania Wojewoda Śląski w pismach z 5 listopada 2021 r. i z 11 stycznia 2022 r. wezwał Spółkę do nadesłania stosownych dokumentów. Ponadto, organ wezwał Spółkę do dokonania podziału geodezyjnego dotyczącego działki nr [1], ponieważ w części działka ta jest zajęta infrastrukturą kolejową, a w części budynkiem mieszkalnym przechodzącym z działki nr [2]. Stosowne dokumenty podziałowe nie zostały nadesłane. Spółka w piśmie z 21 grudnia 2021 r. poinformowała Wojewodę Śląskiego, że grunt zajęty budynkami leży w całości w pasie linii kolejowej i nie widzi podstaw do jego wyodrębnienia oraz wniosła o wskazanie podstawy prawnej takiego żądania. Jednocześnie, PKP przedstawiła wypis z rejestru gruntów dla działek nr [1] i nr [2] według stanu na 29 listopada 2021 r., wypis z kartoteki budynków posadowionych na działkach nr [1] i nr [2] według stanu na 29 listopada 2021 r. oraz kopię z mapy ewidencyjnej z 1 grudnia 2021 r. Zdaniem organu, do pisma nie zostały jednak załączone żadne dokumenty potwierdzające posiadanie przez PKP działki nr [2] w dniu 5 grudnia 1990 r. W ocenie organu, z dołączonych do pisma z 21 grudnia 2021 r. kartoteki budynków oraz kopii z mapy ewidencyjnej wynika, że na działkach nr [1] (wobec której wykazano posiadanie przez PKP na dzień 5 grudnia 1990 r.) i nr [2] (wobec której nie wykazano posiadania przez PKP na dzień 5 grudnia 1990 r.) znajduje się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny nr [5]. Jak podkreślił Minister, przedmiotem uwłaszczenia, zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, są grunty oraz budynki znajdujące się na tych gruntach. Ustanowienie użytkowania wieczystego następuje z mocy prawa. Podobnie, z mocy prawa następuje nabycie przez użytkownika wieczystego własności budynków. Tak więc w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem, rozstrzygnięcie musi łączyć się z zasadą superficies solo cedit wyrażoną w art. 47 § 1 w związku z art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.". Zatem, nie było możliwe potwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego bez potwierdzenia nabycia znajdujących się na tym gruncie zabudowań. Potwierdzenie nabycia własności budynku może nastąpić, o ile ten budynek jest w całości zlokalizowany na tym gruncie. Jeżeli zaś budynek wykracza poza granice gruntu, musi istnieć możliwość wydzielenia z niego samodzielnych obiektów budowlanych w granicach prawa użytkowania wieczystego. W związku z tym organ II instancji uznał, że brak przedłożenia dokumentu celem wykazania posiadania 5 grudnia 1990 r. gruntu stanowiącego działkę nr [2], z której na działkę nr [1] przechodzi część budynku mieszkalnego, uniemożliwiał organowi wydanie decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do gruntu oznaczonego jako działki nr [1] i nr [2]. Organ II instancji podkreślił, że budynek mieszkalny numer [5] jest posadowiony na dwóch działkach ewidencyjnych: działce nr [1] oraz na działce nr [2]. Z uwagi na fakt, że posiadanie przez PKP 5 grudnia 1990 r. zostało potwierdzone jedynie w odniesieniu do działki nr [1], a nie zostało potwierdzone w odniesieniu do działki nr [2], nie było możliwe potwierdzenie nabycia prawa własności całego budynku nr [5] na rzecz PKP, jako prawa związanego z prawem użytkowania wieczystego. Dodatkowo Minister wskazał, że jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy opinii Miejskiego Zarządu Dróg w Bielsku-Białej z 22 lipca 2022 r., w odniesieniu do działki nr [1] zachodzi sytuacja opisana w art. 28 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w postaci skrzyżowania drogi z linią kolejową w poziomie szyn wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze między rogatkami, a w przypadku ich braku - w odległości 4 m od skrajnych szyn. W dniu 5 grudnia 1990 r.: ul. [A] posiadała nazwę ul. [B] i była drogą zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie załącznika do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim (...). Następnie, na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z 14 marca 1991 r. nr XIX/111/91, ul. [B] zmieniono na ul. [A]. Do pisma z 22 lipca 2022 r. załączono mapę z naniesionym przebiegiem granic pasa drogowego ul. [A] według stanu na 5 grudnia 1990 r. Obecnie, ul. [A] na opisanym odcinku posiada kategorię drogi powiatowej oznaczonej nr [6]. Z kolei, ul. [C] posiadała kategorię drogi miejskiej, która była ujęta w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej z dnia 28 lutego 1989 r. nr IV/28/89 w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg lokalnych miejskich w miastach - Bielsko-Biała, Oświęcim i Ustroń. Status tej drogi jako gminnej został podtrzymany rozporządzeniem Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r. nr 26/98 w sprawie zaliczenia dróg na terenie gminy Bielsko-Biała do kategorii dróg lokalnych miejskich i określono jej przebieg jako drogi publicznej. Do pisma z 22 lipca 2022 r. załączono także mapę z naniesionym przebiegiem granic pasa drogowego ul. [C] według stanu na 5 grudnia 1990 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę PKP na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii. Jak podkreślił Sąd I instancji, żądanie wniosku dotyczące uwłaszczenia PKP odnosiło się do całej nieruchomości oznaczonej 5 grudnia 1990 r. jako działki nr [1] i nr [4]. Żądanie wniosku nie zostało zmodyfikowane do daty wydania zaskarżonej decyzji. Trafnie więc uznał Minister, że w sprawie nie zostały spełnione obie przesłanki decyzji, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Sąd I instancji zaznaczył, że przez nieruchomość oznaczoną jako działka nr [1] według stanu na 5 grudnia 1990 r. przebiegał pas drogowy ul. [C] drogi lokalnej miejskiej, która była w posiadaniu organu wykonawczego tej gminy (zarządu miasta), który zarządzał tą drogą. Poza tym, przez nieruchomość oznaczoną jako działka nr [1] według stanu na 5 grudnia 1990 r. przebiegał pas drogowy ul. [B] (obecnie ul. [A]) drogi wojewódzkiej. Droga ta była wówczas w posiadaniu wojewody, który zarządzał tą drogą jako organ administracji drogowej. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że drogi lokalne miejskie stały się 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, które stały się własnością właściwych gmin. Następnie, od 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi wojewódzkie, niewymienione w wykazie dróg wojewódzkich zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym do 31 października 1998 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071), stały się drogami powiatowymi, które na mocy obowiązującego od 1 stycznia 1999 r. stały się własnością właściwych powiatów (miast na prawach powiatu). W dacie 27 października 2000 r. w granicach miast na prawach powiatu (a takim miastem była wówczas Bielsko-Biała) zarządcą dróg publicznych gminnych i powiatowych był zarząd tego Miasta jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, do właściwości którego należały sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg tej kategorii. Z kolei zgodnie z art. 28 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym 5 grudnia 1990 r. i 27 października 2000 r. budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze skrajni kolejowej, należy do zarządu kolei. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, nie wiadomo jaką częścią gruntu działki nr [1] władał 5 grudnia 1990 r. (na zasadach posiadania) i 27 października 2000 r. (na zasadach zarządu) organ administracji drogowej, a jaką zarząd kolei. W opinii Sądu I instancji, tego rodzaju kwestie mają wpływ na ustalenie przesłanki posiadania, o której mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji oraz przesłanki nienaruszania praw osób trzecich, o której mowa w art. 34 ust. 4 tej ustawy. Sąd I instancji zaznaczył, że mimo wezwania Wojewody Śląskiego z 11 stycznia 2022 r., Spółka nie zmodyfikowała żądania wniosku o uwłaszczenie i nie przedłożyła żadnej dokumentacji (w tym mapy z projektem podziału nieruchomości) wskazującej jakiej części spornego gruntu ma dotyczyć postępowanie o nabycie mienia toczące się w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. W ocenie Sądu I instancji, skoro postępowanie w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji toczy się na wniosek Spółki, to na wnioskodawcy kolejowym ciąży obowiązek uregulowania stanu prawnego nieruchomości skarbowej. W tej sytuacji wnioskodawca powinien w odpowiedni sposób sformułować żądanie wniosku, ograniczając zakres żądania do gruntu stanowiącego obszar kolejowy, który był w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP i którym przedsiębiorstwo to zarządzało. Do wniosku o uwłaszczenie, w ramach której to sprawy ma nastąpić podział nieruchomości, należało dołączyć m.in. mapę z projektem podziału, co wynika z art. 97 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), powoływanej dalej jako "u.g.n.", czego PKP nie zrobiła. Ponadto, w zakresie uwłaszczenia działki nr [2], brak jest dowodów na wykazanie przesłanki posiadania tego gruntu przez PKP według stanu na 5 grudnia 1990 r., o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia. Dokumentacja przedłożona przez PKP nie dotyczy stanu z tej daty. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie organ odwoławczy wskazał, że nabycie użytkowania wieczystego następuje wraz z nabyciem prawa własności budynku znajdującego się na nieruchomości (art. 34 ust. 3 ustawy o komercjalizacji). Skoro więc na działce nr [1] znajduje się część budynku posadowionego także w części na działce nr [2], to trzeba wyjaśnić przy podziale, czy jest możliwość wydzielenia części budynku dla każdej z działek według zasad wskazanych w art. 93 ust. 3b u.g.n., a nie jest to możliwe bez dokumentacji podziałowej złożonej przez PKP. Sąd I instancji uznał, że Minister Rozwoju i Technologii w sposób dostateczny wyjaśnił i ocenił stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w aspekcie przesłanek z art. 34 ustawy o komercjalizacji, a ustalenia organu odwoławczego mają pokrycie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym przez co zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.": a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji przez bezzasadne przyjęcie, że wnosząca skargę kasacyjną nie nabyła z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia w całości lub części nieruchomości; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu przez organ dowodu w postaci mapy podziału nieruchomości, która stanowiłaby załącznik do decyzji uwłaszczeniowej i przerzucenie tego obowiązku na stronę postępowania, a w konsekwencji przerzucenie na stronę odpowiedzialności za błędy proceduralne organu administracji publicznej i pozbawienie strony rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przesłanki uwłaszczenia wynikające z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji zostały w sprawie spełnione, jednakże okolicznością, która skutkowała brakiem uwzględnienia wniosku było to, że przez działkę przebiega droga publiczna. Organ wskazał, że zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie. W konsekwencji, organ wezwał Spółkę do przedłożenia projektu podziału geodezyjnego wskazanej działki w celu zatwierdzenia podziału, na podstawie art. 96 ust. 1b w związku z art. 95 pkt 3 u.g.n. Zdaniem Spółki, organ w nieuzasadniony sposób próbował przerzucić ciężar dowodowy, to jest przedłożenie projektu podziału geodezyjnego działki, na stronę, podczas gdy to organ powinien podjąć wszelkie niezbędne działania, które mają służyć prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy, w tym dopuścić dowody przyczyniające się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Dopiero po wykonaniu wszystkich wskazanych wyżej czynności, organ powinien ustalić w sposób prawidłowy stan faktyczny. Ponadto, w ocenie Spółki, organ błędnie zinterpretował treść art. 96 ust. 1b u.g.n. i z przedłożeniem projektu podziału działki wiązał konieczność zatwierdzenia podziału w drodze odrębnej decyzji. Jak wskazano w doktrynie, w przypadku wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości w celu wydzielenia z niej części, która stała się nową nieruchomością, organ orzekający byłby zobowiązany kierować się przy określaniu granic tej części dotychczasowej nieruchomości kryteriami stanowiącymi podstawę do nabycia praw do tej części nieruchomości. W konsekwencji, realnej oceny wielkości obszaru wyodrębnionego przez ustawodawcę w nową nieruchomość dokonywałby organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości a nie organ administracji, któremu ustawodawca przypisał uprawnienie do dokonywania oceny wielkości tego obszaru w postaci wydania decyzji potwierdzającej nabycie własności lub prawa użytkowania wieczystego z mocy samego prawa (tak M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 7, 2021, art. 96, Nb 3). Ponadto, wnosząca skargę kasacyjną wyjaśniła, że zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., podziału dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jak wskazał NSA w wyroku z 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1061/20, "Przepisu tego nie należy interpretować rozszerzająco. Interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości ma zatem podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Nie są stronami o podział nieruchomości osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do gruntu.". Skoro Spółka nie legitymuje się żadnym tytułem prawym do nieruchomości, to nie ma interesu prawnego do sporządzenia mapy podziału działki i nie mogła być podmiotem zobowiązanym do przedłożenia takiej mapy. Oznacza to, że organ powinien z urzędu przeprowadzić dowód z mapy podziału z wydzieleniem części, co do której prawidłowo stwierdził przesłanki do uwłaszczenia. Mapa ta stanowiłaby załącznik do decyzji uwłaszczeniowej. Dlatego też, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, zarówno organ, jak i następnie Sąd I instancji błędnie uznali, że to na wnioskodawcy kolejowym ciąży obowiązek uregulowania stanu prawnego nieruchomości skarbowej. W takiej sytuacji wnioskodawca powinien w odpowiedni sposób sformułować żądanie wniosku, ograniczając zakres żądania do gruntu stanowiącego obszar kolejowy, który był w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, i którym to przedsiębiorstwo zarządzało. Wnosząca skargę kasacyjną podała, że w innej sprawie, odnoszącej się jednak do podobnego stanu faktycznego (w której przez działkę, co do której zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, przebiega droga publiczna) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok, w którym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, wskazując na wyżej zaprezentowaną argumentację (wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1853/22). Z uwagi na powyższe, PKP podkreśliła, że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji. W toku postępowania nie podjęto bowiem wszystkich koniecznych czynności, niezbędnych do załatwienia sprawy i dokonania właściwej oceny. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył zatem tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadniczym problemem w sprawie jest możliwość uwzględnienia wniosku o uwłaszczenie PKP na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, w sytuacji stwierdzenia umiejscowienia na części spornego gruntu drogi publicznej. Podkreślenia przy tym wymaga, że przedmiot wniosku PKP z 29 września 2020 r. o nabycie prawa użytkowania wieczystego został sprecyzowany przez wskazanie konkretnych działek nr [1] i nr [2] zapisanych w księdze wieczystej [...] g. kat. [...], Bielsko-Biała wraz z budynkami, fragmentami linii kolejowej i urządzeniami znajdującymi się na gruncie, co nie jest w sprawie kwestionowane. Nie jest kwestionowane, że działka nr [1] jest w części zajęta przez drogi publiczne, w odniesieniu do których organ dysponuje mapami z naniesionym przebiegiem granic pasa drogowego według stanu na 5 grudnia 1990 r. W sprawie natomiast, w szczególności sporne jest określenie podmiotu zobowiązanego do przedłożenia dokumentacji podziałowej, niezbędnej zdaniem organów, do ustalenia całokształtu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, a następnie rozpatrzenia żądania. Sąd I instancji zaaprobował bowiem stanowisko organów, że postępowanie o nabycie mienia w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji toczy się na wniosek PKP (art. 35 ust. 1 ustawy), a zatem na wnioskodawcy kolejowym ciąży obowiązek uregulowania stanu prawnego nieruchomości Skarbu Państwa. W tej sytuacji wnioskodawca powinien w odpowiedni sposób sformułować żądanie wniosku ograniczając zakres żądania do gruntu stanowiącego obszar kolejowy, który był w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP i którym przedsiębiorstwo to zarządzało. Do wniosku o uwłaszczenie, w ramach której to sprawy ma nastąpić podział nieruchomości należało dołączyć m.in. mapę z projektem podziału - art. 97 ust. 1 i 1a u.g.n., czego PKP S.A. nie zrobiło. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że PKP S.A., mimo wezwania Wojewody Śląskiego z 11 stycznia 2022 r. (odebranego 17 stycznia 2022 r.), nie zmodyfikowały żądania wniosku o uwłaszczenie i nie przedłożyły żadnej dokumentacji (w tym mapy z projektem podziału nieruchomości) wskazującej jakiej części spornego gruntu ma dotyczyć postępowanie o nabycie mienia toczące się w trybie art. 34 ust. 1 ustawy. Powyżej zarysowany problem sporny odnosi się także do umiejscowienia na działce nr [2] budynku mieszkalnego, w taki sposób, że budynek ten w nieznacznej części znajduje się także na działce nr [1] (zdaniem organów i Sądu I instancji, spełniającej przesłanki uwłaszczenia z art. 34 ustawy o komercjalizacji), w sytuacji gdy w odniesieniu do działki nr [2]- zdaniem organów i Sadu I instancji - warunki komunalizacji nie są spełnione. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że w sprawach podobnych do sprawy niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyroki z: 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1757/23, 15 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1628/23, 8 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 2289/23, 30 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1986/23, 11 grudnia 2025 r. sygn. akt I OSK 135/24 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i stanowisko tam wyrażone Sąd kasacyjny w składzie obecnym podziela. Wskazać należy, że dla uwłaszczenia nieruchomości - w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji - na obszarze której znajduje się zarówno pas drogi publicznej, jak i infrastruktura kolejowa (w posiadaniu PKP), konieczne jest dokonanie podziału takiego gruntu. W myśl art. 96 ust. 1b u.g.n., w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Zatem w sytuacji, gdy część dotychczasowej nieruchomości z mocy prawa zostaje objęta prawem użytkowania wieczystego (art. 34 ustawy o komercjalizacji) w następstwie ewentualnego uwzględnienia wniosku PKP w ramach decyzji uwłaszczeniowej - wyłączony zostaje obowiązek uzyskania odrębnej decyzji zatwierdzającej podział takiego gruntu, na rzecz zatwierdzenia go przez organ uwłaszczeniowy w akcie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Alternatywnie, gdyby przyjąć, że podział ma zatwierdzić odrębną decyzją wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 96 ust. 1 u.g.n.) - organ taki musiałby przesądzić o ewidencyjnych granicach powstałej wskutek podziału ("nowej") nieruchomości, pomimo przypisania tej kompetencji innemu organowi - właściwemu dla oceny nabycia praw do części nieruchomości z mocy prawa. Organ uwłaszczeniowy byłby w takim przypadku związany zakresem obszaru, wydzielonym przez organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, podczas gdy ustawodawca przypisał uprawnienie do dokonywania takiej oceny poprzez wydanie decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego (por.: J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziejski, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. 8, Warszawa 2023, s. 466 - 467). Z niespornych ustaleń wynika, że w niniejszej sprawie organ wezwał PKP do przedłożenia stosownego opracowania geodezyjno-kartograficznego. PKP zobowiązania nie wykonała. Ostatecznie zatem organ uznał brak podstaw do uwłaszczenia, co potwierdził także Sąd I instancji. Sporne jest zatem to, czy Wojewoda, jako organ uwłaszczeniowy i jednocześnie posiadający kompetencję do dokonania podziału z art. 96 ust. 1b u.g.n., działał zgodnie z prawem, wystosowując do PKP wezwanie do przedłożenia projektu podziału nieruchomości, który podlegałby zatwierdzeniu w trybie wskazanego przepisu (pisma z 5 listopada 2021 r. i z 11 stycznia 2022 r. - akta administracyjne organu I instancji). Przepis art. 97 ust. 1 u.g.n. formułuje zasadę, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Wyjątki od tej zasady wskazano m.in. w art. 97 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach, o których mowa w art. 95 pkt 3-5, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu albo na wniosek odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu albo zarządu województwa. Podkreślić należy, że w art. 95 pkt 3 u.g.n. mowa jest o przypadku wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa. Zauważyć również trzeba, że do wniosku o podział nieruchomości należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 97 ust. 1a u.g.n., w tym wstępny projekt podziału. Organ prowadzący postępowanie podziałowe zatwierdza lub odmawia zatwierdzenia przedłożonego wstępnego projektu podziału. Przy czym, w przypadku podziałów, o których mowa w art. 95 u.g.n., to jest m.in. podziału dokonywanego ze względu na potrzebę wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, do wniosku o podział nieruchomości nie dołącza się wstępnego projektu podziału (art. 97 ust. 1a pkt 4 u.g.n.). Niewątpliwie powinnością wnioskodawcy jest wykazanie, w odniesieniu do jakiego obszaru gruntu wystąpił skutek w postaci nabycia własności lub użytkowania wieczystego z mocy prawa. Twierdzenia wnioskodawcy co do granic gruntu, którego własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, muszą być zweryfikowane w toku postępowania uwłaszczeniowo-podziałowego. Zadaniem organu w tego rodzaju sprawach jest zatem ustalenie tych granic. Dopiero na podstawie ustaleń organu dotyczących tej kwestii możliwe jest sporządzenie podziału. Tak więc organ uwłaszczeniowy i jednocześnie posiadający kompetencję dokonania podziału z art. 96 ust. 1b u.g.n. przesądza o ewidencyjnych granicach powstałej wskutek podziału ("nowej") nieruchomości. Należy podkreślić, że w postępowaniu uwłaszczeniowo-podziałowym jest przede wszystkim rozstrzygana sprawa uwłaszczeniowa, natomiast uprawnienia organu uwłaszczeniowego w zakresie podziału nieruchomości są pochodną sprawy uwłaszczeniowej i aktualizują się dopiero w przypadku ustalenia, że wprawdzie użytkowanie wieczyste zostało nabyte z mocy prawa, ale stwierdzenie tego skutku wymaga dokonania podziału nieruchomości. Koszty przygotowania takiego podziału i ewentualne obciążenie nimi strony postępowania stanowią osobne zagadnienie, które nie może być rozstrzygnięte w ramach obecnej skargi kasacyjnej. Warto tez zwrócić uwagę, że przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach wynika, że potwierdzenia posiadania przez PKP gruntów będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) odpisu z księgi wieczystej, zaświadczenia z księgi wieczystej zamkniętej lub ze zbioru dokumentów dla nieruchomości, jeżeli treść takiego odpisu lub zaświadczenia świadczy o posiadaniu gruntów przez PKP, 2) wypisu z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), 3) wypisu z ewidencji środków trwałych, prowadzonej przez przedsiębiorstwo PKP, dotyczącego budynków, budowli lub innych urządzeń trwale związanych z gruntem, 4) umowy najmu, dzierżawy, użyczenia lub innej umowy, 5) decyzji lokalizacyjnej, 6) pozwolenia na budowę, 7) dokumentu poświadczającego fakt ponoszenia przez PKP opłat z tytułu użytkowania nieruchomości lub zarządu nieruchomością albo płacenia podatków od nieruchomości, 8) innych dokumentów potwierdzających realizację inwestycji na posiadanym gruncie i świadczących o poniesieniu przez PKP własnych środków finansowych na finansowanie budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz modernizacji lub likwidacji budynków, innych urządzeń i lokali, w szczególności takich, jak: a) sprawozdania dotyczące finansowania inwestycji, b) decyzje o przekazaniu środków finansowych na inwestycje, c) umowy o współfinansowaniu kosztów inwestycji, d) orzeczenia i protokoły z badania bilansów. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa powyżej, stwierdzenia dotychczasowego posiadania gruntów PKP można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 K.p.a. (§ 2 ust. 3 rozporządzenia). Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. Z powyższego wynika, że dokumentacja geodezyjna wymagana dla dokonania podziału nieruchomości nie jest dowodem koniecznym dla potwierdzenia posiadania przez PKP gruntów będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Decyzja wydawana na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji ma charakter deklaratoryjny. Odnosi się do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Należy podkreślić, że to organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Powinien to uczynić w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. została skonkretyzowana w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Biorąc pod uwagę treść tych przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (vide: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, uwagi do art. 7). Skoro wstępny projekt podziału nie jest wymagany dla wykazania posiadania przez PKP gruntów będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, zaś taka konieczność wynika z dowodów zebranych w sprawie, to nie ma podstaw do odmowy stwierdzenia przez organ nabycia przez PKP użytkowania wieczystego gruntów w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji. Wykazanie przez organ spełnienia przesłanki posiadania przez PKP gruntów będących własnością Skarbu Państwa, wymaga poczynienia ustaleń co do granic owych gruntów. Nabycie użytkowania wieczystego następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 124/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można wykluczyć, że granice gruntu znajdującego się w posiadaniu PKP nie będą pokrywać się z granicami istniejących działek. Stwierdzenie tej okoliczności może mieć miejsce dopiero w toku postępowania. W takiej sytuacji nie prowadzi się odrębnego postępowania podziałowego kończącego się decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, ale organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji dokonuje ustaleń dotyczących posiadania nieruchomości przez PKP i podział jest zatwierdzany decyzją dotyczącą nabycia prawa użytkowania wieczystego. Jeżeli nie ma możliwości zebrania materiału źródłowego, w ewidencjach brakuje stosownych dokumentów potwierdzających stan faktyczny dla danego okresu, to wówczas organ kwestionując dowody przedłożone przez stronę powinien był powołać biegłego w celu określenia granic, w jakich PKP posiadało nieruchomość na dzień 5 grudnia 1990 r. Opinia biegłego wraz z mapą podziału nieruchomości będzie wówczas stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organ w ramach postępowania wyjaśniającego nie mógł żądać skutecznie od wnioskodawcy uzupełnienia materiału dowodowego o mapę z projektem podziału, ale powinien ewentualnie zlecić biegłemu geodecie sporządzenie mapy podziałowej przedmiotowej nieruchomości zgodnie z ustaleniami organu dotyczącymi granic władztwa PKP nad nieruchomością. Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jest zatem zasadny. W sytuacji, gdy niewątpliwie PKP wykazało, że działka nr [1] była w znacznej części w posiadaniu PKP na dzień 5 grudnia 1990 r. oraz gdy organ ustalił, w jakiej części ta nieruchomość była w wyłącznym posiadaniu PKP na powyższą datę, to nie istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu w części pozostającej w posiadaniu PKP. Tak więc nie było podstaw do przyjęcia przez organ, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie były wystarczające do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu. W odniesieniu natomiast do działki nr [2], która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, który z kolei zajmuje także w niewielkiej części działkę nr [1], problem sporządzenia dokumentacji podziałowej jest wtórny do kwestii ustalenia, czy w odniesieniu do tej działki spełnione są wszystkie przesłanki określone w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Jak wynika bowiem z akt sprawy organy administracyjne i Sąd I instancji stoją na stanowisku, że w zakresie uwłaszczenia działki nr [2] brak dowodów na wykazanie przesłanki posiadania tego gruntu przez PKP według stanu na 5 grudnia 1990 r., o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia, gdyż dokumentacja przedłożona przez PKP S.A. nie dotyczy stanu z tej daty. Kwestia ta pozostaje natomiast poza granicami skargi kasacyjnej. Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, w ramach dopuszczalnej rekonstrukcji zarzutu naruszenia prawa materialnego (por. uchwała NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09) okoliczność wskazania przez skarżącą kasacyjnie Spółkę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej również przepisów art. 96 ust. 1b w związku z art. 95 pkt 3 u.g.n. jako naruszonych w niniejszej sprawie. Powyższe nieprawidłowe pominięcie tych przepisów w petitum skargi kasacyjnej nie stanowiło przeszkody w ich ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy uznaniu, że autor skargi kasacyjnej przedstawił stanowisko co do błędnego zinterpretowania przez organy administracyjne tych przepisów polegającego na przyjęciu, że konieczne jest przedłożenie projektu podziału działki. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 188 w związku z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono jak pkt 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).