I OSK 1555/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2837/20 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 13 czerwca 2019 r. nr WSZ/000424/ZK/05/2019 (znak UD.XVI.WSZ.RA.8251.221.2018.MRA) w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego postanawia oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z 9 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2837/20 (dalej postanowienie z 9 września 2021 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E.M. (dalej skarżąca) na decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 13 czerwca 2019 r. nr WSZ/000424/ZK/05/2019 (znak UD.XVI.WSZ.RA.8251.221.2018.MRA; dalej decyzja z 13 czerwca 2019 r.) w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego może być orzeczenie organu administracji publicznej (decyzja, postanowienie) wydane po rozpoznaniu stosownego środka zaskarżenia (zażalenie, odwołanie, ponaglenie) służącego w danym postępowaniu administracyjnym. Skarga na decyzję wydaną w I instancji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa). Zaskarżona decyzja z 13 czerwca 2019 r. jest decyzją wydaną w I instancji, a zatem skarga wniesiona na tę decyzję jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Sąd I instancji zauważył, że ww. decyzja zawierała prawidłowe pouczenie, że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie za pośrednictwem Urzędu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Skarżąca nie wniosła stosownego odwołania. Wskazana decyzja stała się więc ostateczna (k. 28-30 akt sądowych). Skargę kasacyjną na postanowienie z 9 września 2021 r. złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata P.J., ustanowionego dla niej z urzędu. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu w maksymalnej wysokości i wydatków w kwocie 11,80 zł (koszt nadania skargi kasacyjnej do Sądu i pisma do skarżącej), oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części, a także o nieobciążanie skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego z uwagi na jej trudną sytuację materialną. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa przez przedwczesne odrzucenie skargi, w sytuacji gdy: 1. z jej treści wynika, że jej przedmiotem nie jest decyzja, lecz akt, co powinno zobligować sąd do wezwania strony do wskazania, co jest przedmiotem skargi; 2. skarżąca wskazywała, że przedmiotem zaskarżenia jest akt, co do którego wniosła o przywrócenie terminu do złożenia skargi (k. 57 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zm. 655 i 1457, dalej ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kategoria aktów lub czynności z zakresu administracji jest zróżnicowana. Art. 3 § 2 pkt 4 ppsa wskazuje w gruncie rzeczy na poddanie przez ustawodawcę kognicji szeregu rozmaitych aktów lub czynności podejmowanych w sprawach indywidualnych. Tak szerokie ujęcie zakresu przedmiotowego komentowanego przepisu jest traktowane w literaturze przedmiotu jako istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych regulowanych przez poddanie kognicji sądów administracyjnych. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, bo akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (postanowienie NSA z 28.11.2005 r. I OSK 1756/06, Legalis). Elementy powyższe określane są w literaturze przedmiotu jako "konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4" (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis 2012, s. 31-36, uw. 15-19; B. Adamiak, Z problematyki właściwości, s. 9). W podobnym kierunku podąża również orzecznictwo sądów administracyjnych z okresu późniejszego (m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 20.9.2006 r. II SA/Ol 456/06, Legalis). Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega wyłącznie akt lub czynność inna niż określona w art. 3 § 2 pkt 1-3, a więc niemająca charakteru decyzji lub postanowienia (zachowujący nadal aktualność pogląd M. Bogusza, Pojęcie aktów lub czynności, s. 180). W niniejszej sprawie skarżąca wskazała, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu administracyjnego jest "akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę w postępowaniu UD.XVI.WSZ.RA.8251.221.2018.MRA wydany przez Wydział Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych dla Dzielnicy [...] w sprawie uprawnień skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego". W aktach postępowania administracyjnego brak jest innego aktu administracyjnego podjętego w indywidualnej sprawie skarżącej niż decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 13 czerwca 2019 r. nr WSZ/000424/ZK/05/2019 (znak UD.XVI.WSZ.RA.8251.221.2018.MRA) w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, który odpowiadałby swoją treścią złożonej skardze i mógłby być przedmiotem zaskarżenia. Nie ulega wątpliwości, że wniesiona skarga odnosi się do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 13 czerwca 2019 r., od której stronie przysługiwało odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, o czym została ona prawidłowo pouczona. Już sam ten fakt przesądzał o braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Wobec faktu, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym, tj. nie wniosła odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 13 czerwca 2019 r. nr WSZ/000424/ZK/05/2019 (znak UD.XVI.WSZ.RA.8251.221.2018.MRA) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożona przez nią skarga do sądu administracyjnego, jako skarga złożona na decyzję I instancji, była niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu, o czym trafnie orzekł Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. W sprawie nie było wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia. Tym samym, brak było podstaw do wzywania skarżącej, by sprecyzowała przedmiot skargi. Wezwanie takie byłoby niecelowe i niezgodne z zasadami ekonomiki procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy i o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie odrębnego wniosku i stosownego oświadczenia, złożonego Sądowi I instancji (art. 258 § 2 pkt 8 ppsa).