I OSK 1530/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 379/21 w sprawie ze skargi S.P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 379/21, oddalił skargę S.P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku S.P. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit b oraz c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 64 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia braków jego wniosku i wskazania okoliczności mających uzasadnić zachowanie terminu 1 miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a tym samym nie zrealizowały zaleceń co do dalszego postępowania wskazanych wprost w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 4 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 174/98. 2. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit b oraz c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania dopiero w czerwcu 1997 r., a także okoliczności wskazujących na zachowanie terminu 1 miesiąca do złożenia tego wniosku, podczas gdy jak wynika z załączonej do skargi z dnia 13 stycznia 2021 r. opinii wydanej przez biegłych lekarzy Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Świdnicy z dnia 31 października 2000 r., sygn. akt VII U 3073/00, u skarżącego S.P. stwierdzono utrzymujący się co najmniej od 1946 r. zły stan zdrowia psychicznego skutkujący trwałą częściową niezdolnością do pracy spowodowaną schorzeniem w i postaci zespołu psychoorganicznego wieloprzyczynowego oraz przewlekle utrwalonych zaburzeń o typie pseudo-neurasteniczno-subdepresyjnym związanych z deportacją skarżącego S.P. do byłego ZSRR w wieku 4 lat, który to zły stan zdrowia nie pozwolił wnioskodawcy brać czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz złożyć wniosku o wznowienie postępowania przed czerwcem 1997 r. 3. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit b oraz c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżący poznał treść decyzji wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w Radkowie z dnia [...].07.1981 r. nr [...] tuż po jej wydaniu oraz iż wnioskodawca ze swojej winy nie złożył od tej decyzji odwołania, podczas gdy organy rozpoznające sprawę w obydwu instancjach stwierdzają jednocześnie, iż wnioskodawcy nigdy tej decyzji nie doręczono. W oparciu o powyższe wniesiono o: 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2. Zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji wskazanego w petitum skargi kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. 3. Rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji odnośnie uchybienia przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Radkowie z dnia [...] lipca 1981 r. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 4 tej ustawy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, m.in. jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1) lub strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Jednakże zgodnie z treścią art. 148 kpa określającego tryb i termin wniesienia podania o wznowienie postępowania, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie zaś od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest tożsame z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz może pochodzić z innych źródeł, byleby wskazywała na organ, który wydał decyzję i treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który decyzje wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest tu konieczne aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiadała informację czego dana decyzja dotyczy (zob. M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 148 i powołane tam orzecznictwo). Należy też podkreślić, że obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest zbadanie, w pierwszej kolejności, terminowości złożenia takiego wniosku. Jedynie bowiem wniosek złożony w ustawowym terminie może doprowadzić do wznowienia postępowania, a w konsekwencji do wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 k.p.a. Brak zachowania terminu powoduje brak możliwości oceny wskazanych przez wnioskodawcę wadliwości procesowych popełnionych przez organ przy jej wydawaniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że z materiału dowodowego wynika, iż skarżący o samym fakcie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 1981 r. miał wiedzę na długo przed złożeniem wniosku o wznowienie, niezależnie czy przyjmie się, że wniosek o wznowienie został przez niego złożony 16 czerwca 1997 r., czy też jak przyjął organ - 6 czerwca 2018 r. Jak sam stwierdził skarżący taką wiedzę posiadał od września 1981 r. (str. 4 protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 11 lutego 2000 r. - "najpóźniej we wrześniu 1981 r. powziąłem wiadomość o wydaniu przez Naczelnika Miasta i Gminy Radków decyzji z dnia [...] lipca 1981 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego ... na własność Państwa"). W kolejnych pismach wskazuje, że wiedzę o wydaniu decyzji miał od 1990 r. (pismo Urzędu Miasta i Gminy skierowane do skarżącego z dnia 3 sierpnia 1990 r., pismo skarżącego z dnia 27 sierpnia 1997 r. oraz z dnia 5 sierpnia 1998 r.). O obu ewentualnych przyczynach mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z dnia [...] lipca 1981 r. skarżący wiedział od chwili powzięcia informacji o wydaniu tej decyzji i jej treści. Jeśli chodzi o termin wynikający z art. 148 § 1 kpa, najpóźniej nastąpiło to w dniu 5 sierpnia 1993 r. (pismo skarżącego z tego dnia w aktach administracyjnych sprawy). Natomiast jeśli chodzi o termin wynikający z art. 148 § 2 kpa, najpóźniej nastąpiło to we wrześniu 1993r. (oświadczenie skarżącego zawarte na str. 4 protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 11 lutego 2000 r.). Zatem okoliczności dotyczące daty uzyskania informacji o wydaniu kwestionowanej decyzji miał wiele lat przed złożeniem wniosku o wznowienie. Znajduje to potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w sprawie, w tym w pismach samego wnioskodawcy z 1990 r., 1993 r. i 1997 r. A zatem nawet przy przyjęciu najbardziej korzystnej dla skarżącego daty powzięcia wiadomości o wydaniu zaskarżonej decyzji z 1981 r. oraz powodach przejęcia gospodarstwa tj. roku 1990, wniosek o wznowienie z całą pewnością został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu wskazanego w powołanym wyżej art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Tym samym ocena działania organów dokonana przez Sąd I instancji zasługuje w pełni na aprobatę. Jednocześnie nie można przychylić się do stanowiska skargi kasacyjnej, że organy nie zrealizowały zaleceń co do dalszego postępowania wskazanych wprost w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 4 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 174/98. Z zaleceń tych wynika, że organ powinien ustalić co jest przedmiotem żądania strony zgłoszonego w piśmie z dnia 16 czerwca 1997 r. i w jakim z trybów nadzwyczajnych ma nastąpić weryfikacja kwestionowanej decyzji z 1981. W zaleceniach tych nie ma mowy o koniczności wezwania strony do wskazania okoliczności uzasadniających zachowanie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Jak wyżej wykazano skarżący został wezwany do doprecyzowania pierwotnie złożonego wniosku z 1997 r. Nastąpiło to podczas rozprawy z 11 lutego 2000 r. Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że w przypadku zainicjowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji, to sama strona ma wykazać zachowanie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania wznowieniowego. Wynika to wprost z brzmienia art. 148 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym strona zamierzająca doprowadzić do wszczęcia postępowania wznowieniowego powinna takie podanie wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania lub dowiedziała się o decyzji. Natomiast stwierdzenie przez organ administracji publicznej w fazie wstępnej postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż skutkować musi odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych. Stanowiska tego nie może zmienić treść opinii z 31 października 2000 r. wydanej przez biegłych lekarzy Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Świdnicy. Jej treść nie ma wpływu na ocenę zachowanie przez skarżącego terminu do wznowienia postępowania, gdyż ta okoliczność ma charakter obiektywny. Aczkolwiek zatem zrozumiałe są działanie skarżącego zmierzające do zakwestionowania decyzji z 1981 r., jednakże brak podjęcia odpowiednich czynności procesowych w tym zakresie oraz brak zachowania terminów określonych przepisami prawa powoduje, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uwzględnione. Kolejno wymaga wyjaśnienia, że art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., dotyczą obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. W myśl z kolei art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast m.in. ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w opozycji do twierdzeń skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki miał podstawy, aby uznać, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach administracyjnych. Organy przeprowadziły bowiem kompletne postępowanie dowodowe, spełniające wymogi wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym zebrany został kompletny materiał dowodowy. Biorąc pod uwagę powyższe należało uznać za bezpodstawne zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 64 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej). Przy czym na marginesie należało zwrócić uwagę, że art. 64 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów, a w skardze kasacyjnej nie zwrócono uwagę o jaką jednostkę redakcyjna chodzi. "W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności" (wyrok NSA z 24.04.2025 r. III OSK 2857/24, LEX nr 3856733). Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.