I OSK 1604/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 241/21 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 listopada 2020 r. nr SZ.gn.624.54.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 241/21 oddalił skargę J.B. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 listopada 2020 r., nr SZ.gn.624.54.2020, którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 września 2020 r., znak GZ.gn.624.51.2016 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Stargard Gubiński z 16 lipca 1975 r., nr 6040/8/75 o przejęciu na własność Państwa za rentę od J.D. gospodarstwa rolnego bez zabudowań, składającego się z działek ewid. o nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 6,69 ha, położonego we wsi Z. (obecnie woj. lubuskie, pow. krośnieński, gm. G.). W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wskutek naruszenia: 1. Art. 21 pkt 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi iż Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem - przez jego niewłaściwą wykładnię, zgodnie z którą Sąd I instancji uznał, iż nie narusza przepisów prawa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 listopada 2020 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z 24 września 2020 r. dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Stargard Gubiński z 16 lipca 1975 r. o przejęciu na własność gospodarstwa rolnego w zamian za rentę, pomimo, iż w obrocie prawnym istniały dwa ważne akty własności ziemi (dotyczące tego samego gospodarstwa rolnego o pow. 6,69 ha we wsi Z.) tj.: - akt własności ziemi z dnia 5 listopada 1947 r., nr 1147, gdzie jako właściciel figurował J.B. (zaś po jego śmierci uprawnionymi byli spadkobiercy J.B., w tym wnioskodawca), - akt własności ziemi z 27 listopada 1972 r., nr 481/72 (gdzie jako właścicielka figurowała konkubina J.D.). 2. Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa - przez jego niewłaściwą wykładnię, zgodnie z którą Sąd I instancji uznał, iż nie narusza przepisów prawa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 listopada 2020 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z 24 września 2020 r. dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Stargard Gubiński z 16 lipca 1975 r. o przejęciu o przejęciu na własność gospodarstwa rolnego w zamian za rentę - w której wskazano, że J.D. nabyła w sposób pierwotny gospodarstwo rolne w dniu 4 listopada 1971 r. na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, co czyni zdaniem Sądu bezskutecznym zarzuty skarżącego dotyczące występowania w obrocie prawnym istnienia dwóch ważnych aktów własności ziemi (dotyczących tego samego gospodarstwa rolnego gospodarstwa rolnego) tj.: - aktu własności ziemi z dnia 5 listopada 1947 r., nr 1147, gdzie jako właściciel figurował J.B. (zaś po jego śmierci uprawnionymi byli spadkobiercy J.B., w tym wnioskodawca), - aktu własności ziemi z dnia 27 listopada 1972 r., nr 481/72 (gdzie jako właścicielka figurowała konkubina J.D.). 3. Art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (który stanowi, że nieruchomość na której gospodarują zstępni rolnika, może być przez niego przekazana na własność Państwa tylko za ich zgodą, zaś zgoda zstępnych nie jest wymagana, jeżeli praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowi głównego źródła utrzymania) przez niewłaściwą wykładnię, zgodnie z którą Sąd I instancji uznał, że osoba odbywająca służbę wojskową (J.B.) nie mogła mieć z tego powodu głównego źródła utrzymania w przekazywanym gospodarstwie rolnym, a tym samym brak było obowiązku, aby Naczelnik Gminy Stargard Gubiński wystąpił do J.B. o wyrażenie zgody na przejęcie gospodarstwa przez Skarb Państwa. II. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi, wskutek naruszenia art. 106 § 3 i 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., przez nieprzyznanie przez Sąd I instancji mocy dowodowej dokumentom przedłożonym przez skarżącego, z których wynikał brak możliwości uznania: 1. ażeby J.D. nabyła w sposób pierwotny gospodarstwo rolne w dniu 4 listopada 1971 r. na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, 2. ażeby odbywający służbę wojskową skarżący nie miał głównego źródła utrzymania w gospodarstwie rolnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że własność gospodarstwa należącego do J.B. (a następnie jego spadkobierców) została przyznana osobie trzeciej – J.D., z pogwałceniem praw spadkobierców, co wprost wynika z zaświadczenia Biura Gromadzkiej Rady Narodowej z 10 listopada 1972 r., zgodnie z którym gospodarstwo rolne stanowiło masę spadkową po zmarłym w dniu [...] marca 1971 r. J.B. Dokumenty na okoliczność, że uprzednio J.B. był właścicielem gospodarstwa rolnego zostały odnalezione bądź uzyskane dopiero po otrzymaniu zaskarżonej decyzji Ministra z 25 listopada 2020 r., więc nie mogły być uprzednio przedłożone do akt sprawy. Skoro gospodarstwo wchodziło w skład masy spadkowej, to nabycie nieruchomości przez J.D. nie mogło mieć charakteru pierwotnego. Z dokumentów przedłożonych przez skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wynikał brak możliwości uznania nabycia pierwotnego przez J.D., a ponadto obowiązek zwrócenia się przez Naczelnika Gminy Stargard Gubiński o zgodę skarżącego na przejęcie gospodarstwa. Nieprzyznanie mocy dowodowej dokumentom przedłożonym przez skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Ze względu na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest wyjaśnić, jakie względy zadecydowały o kolejności ich rozpoznania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Natomiast zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają zatem zarzuty dotyczące błędnej wykładni prawa materialnego. Dopiero ustalenie przesłanek zastosowania przepisu prawa materialnego umożliwia rozpoznanie zarzutów dotyczących wadliwych ustaleń faktycznych, konieczna jest bowiem wiedza, jakie okoliczności są istotne w danym przypadku i co wymaga ustalenia. Dopiero w konsekwencji powyższych ustaleń możliwa jest weryfikacja, czy w stwierdzonych okolicznościach faktycznych doszło do prawidłowej ich kwalifikacji prawnej, czyli czy prawidłowo zastosowano prawo materialne, a zatem możliwe jest rozpoznanie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej postawiono nominalnie zarzuty błędnej wykładni, to pozbawione są one uzasadnienia wymaganego dla takich zarzutów. Wykładnia dotyczy kwestii ustalania znaczenia przepisu (w modelu klaryfikacyjnym) bądź treści normy prawnej (w modelu derywacyjnym), każdorazowo wymaga jednak wskazania naruszonych dyrektyw interpretacyjnych. Uznanie przez Sąd I instancji, że decyzja nie narusza prawa, bądź że spełnione zostały określone przesłanki nie jest aktem wykładni prawa materialnego, ale przejawem jego zastosowania. Skarżący kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, wskazując na okoliczność związaną z dwoma dowodami na prawo własności gospodarstwa, a także na brak ustaleń co do źródła utrzymania skarżącego w okresie przekazywania gospodarstwa. Zarzuty te nie dotyczą w żadnym wymiarze kwestii wykładni wskazanych norm Konstytucji i ustawy, zarzut błędnej wykładni prawa materialnego nie poddaje się zatem rzeczowemu rozpoznaniu, nie wskazano bowiem w skardze kasacyjnej wzorca takiej kontroli (jakie powinno być prawidłowe rozumienie tych przepisów). Zarzuty dotyczą zasadności zastosowania prawa w określonych okolicznościach faktycznych, są zatem de facto zarzutami niewłaściwego zastosowania. Z tego względu pierwszeństwo w rozpoznaniu skargi kasacyjnej musiało zostać przyznane zarzutom naruszenia przepisów postępowania. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Po pierwsze, Sąd I instancji postanowieniem z 21 października 2021 r. dopuścił dowód z dokumentów dołączonych do skargi. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Dopuszczenie dowodu ze złożonych dokumentów przez Sąd I instancji wskazuje, że uznał je za materiał dowodowy, czyli nie odmówił im mocy dowodowej. Sąd I instancji dokonał też oceny tego materiału, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Natomiast uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, że dokumenty te nie podważają ustaleń organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 16 lipca 1975 r. o przejęciu gospodarstwa ze rentę. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, a badaniu przez organ podlegały przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten nie został jednak objęty żadnym z zarzutów skargi kasacyjnej. Organ badał przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r., Nr 21, poz. 118, dalej: ustawa). Ustalono w szczególności, że w dacie wydania decyzji i przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa za rentę, jego właścicielką była J.D., na podstawie aktu własności ziemi z 27 listopada 1972 r., wydanego w oparciu o ustawę z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.), stwierdzającego nabycie własności gospodarstwa z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r. Tymczasem złożone przez skarżącego dokumenty dotyczą okresu wcześniejszego, a poprzedni właściciel gospodarstwa J.B. zmarł [...] marca 1971 r. Ustawa z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych przewidywała zaś, w określonych okolicznościach, nabycie własności gospodarstw rolnych przez rolników z mocy prawa. Było to zatem nabycie o charakterze pierwotnym, niezależnym od uprawnień poprzednich właścicieli. Kwestia tego, czy gospodarstwo wchodziło w skład masy spadkowej po J.B. nie ma w tych okolicznościach znaczenia. Ocena dokumentów złożonych ze skargą i powołanych w skardze kasacyjnej była w tym stanie rzeczy prawidłowa, nie podważały one bowiem tego, że w dacie wydania decyzji z 1975 r. właścicielką gospodarstwa rolnego była wyłącznie J.D. Natomiast zgłoszone dowody w żaden sposób nie odnoszą się do tego, że skarżący gospodarował na którejś z przekazywanych nieruchomości, nie dotyczą też tego, jakie było ówcześnie główne źródło utrzymania skarżącego. Wobec nie podważenia ustaleń faktycznych w sprawie, nie są skuteczne zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy. Nie ustalono bowiem, aby skarżący pracował w przekazywanym gospodarstwie rolnym, zaś warunek zgody dotyczył tylko tych zstępnych rolnika, którzy w dacie przekazywania gospodarstwa w nim pracowali, a nadto praca ta stanowiła główne źródło ich utrzymania. We wniosku z 24 lutego 1975 r. o przejęcie właścicielka gospodarstwa podała, że grunty są wydzierżawiane od 1972 r. osobie trzeciej, zaś ona nie ma siły prowadzić gospodarstwa. Okoliczności te, podane przez samą wnioskodawczynię i matkę skarżącego w żadnej mierze nie wskazują, aby skarżący pracował w gospodarstwie i z tej pracy się utrzymywał. Należy też podkreślić ponownie, że postępowanie było prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a., zatem nie miało w nim miejsce prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przesłanek do wydania decyzji na podstawie ustawy. Do naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy, istotnego z punktu widzenia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, mogłoby dojść, gdyby w aktach postępowania zakończonego decyzją dotychczasową znajdowały się dowody na pracę skarżącego w gospodarstwie i utrzymywanie się z niej, a mimo tego organ nie uzyskał jego zgody na przekazanie. W postępowaniu nieważnościowym nie jest natomiast dopuszczalne czynienie ustaleń na stan sprzed kilkudziesięciu lat i ocenianie, jaki był ówcześnie status skarżącego. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Sprawa nie dotyczyła wywłaszczenia, zaś skarżący nie wykazał, aby został pozbawiony własności bądź aby decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym dotyczyła jego prawa własności. Jak wyżej wskazano, nie są uprawnione zarzuty odwołujące się do istnienia w obrocie prawnym dwóch aktów własności ziemi: z 5 listopada 1947 r. i z 27 listopada 1972 r. Stan prawny nieruchomości w dacie przekazania za rentę był uregulowany i bezsporny. Zarzut skargi kasacyjnej nie pozwala na przyjęcie wobec tego, że w dacie wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę, tytuł prawny do tego gospodarstwa przysługiwał następcom prawnym J.B., jako właściciela na podstawie aktu z 5 listopada 1947 r. Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP, skoro nie wykazano, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego bądź materialnego. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.