I OSK 152/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 125/25 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej w przedmiocie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 października 2025 r. wydanym w sprawie II SAB/Gl 125/25 oddalił skargę M. Sp. z o. o. w S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej w przedmiocie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 24 lipca 2024r. Starosta Żywiecki, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej, wypowiedział skarżącej dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w M. (działki o numerach [...] o powierzchni 11040 m2 oraz [...] o powierzchni 6576 m2, objęte księgą wieczystą numer [...]) i dokonał jej aktualizacji, proponując przyjęcie nowej opłaty rocznej. Skarżąca wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2024 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie jest uzasadniona w wysokości zaproponowanej. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2024 r. Kolegium, na wniosek skarżącej, dopuściło dowód w postaci weryfikacji operatu szacunkowego będącego podstawą aktualizacji przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Następnie, orzeczeniem z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] Kolegium ustaliło, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Jednocześnie, w uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stanowisko odnośnie do wniosku skarżącej spółki co do kosztów postępowania. W orzeczeniu nie zostało zawarte rozstrzygnięcie o uwzględnieniu albo oddaleniu tego wniosku. Wnioskiem z dnia 5 marca 2025 r. skarżąca wystąpiła do Kolegium o uzupełnienie powyższego orzeczenia o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, bez wydawania odrębnego postanowienia. Wskazała przy tym na naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm. - dalej "k.p.a".) w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, ze zm.- dalej w skrócie u.g.n.). W odpowiedzi, w piśmie z dnia 5 maja 2025 r., Kolegium wyjaśniło, że strona podważająca operat jest zobowiązana uiścić koszty opinii, brak było zatem podstaw do uzupełnienia orzeczenia z dnia [...] lutego 2025 r. o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Pismem z dnia 23 maja 2025 r. skarżąca złożyła ponaglenie. W dniu 4 lipca 2025 r. skarżąca wystąpiła do Sądu ze skargą na bezczynność Kolegium w przedmiocie uzupełnienia orzeczenia z dnia [...] lutego 2025 r. o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, bez wydawania odrębnego postanowienia w sprawie. W skardze ponowione zostały zarzuty prezentowane we wniosku, a ponadto zarzut naruszenia art. 79 ust. 6 i art. 80 u.g.n. Skarżąca wniosła o zobowiązanie SKO do uzupełnienia w określonym terminie orzeczenia o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, stosownie do dyspozycji przepisu art. 79 ust 6 u.g.n., oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano na konieczność rozróżnienia kosztów postępowania aktualizacyjnego pomiędzy stronami (użytkownik wieczysty - starosta), które zostały uregulowane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidujących formę orzeczenia (również w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach), a koszty postępowania administracyjnego, jakie poniósł orzekający organ administracji publicznej prowadząc postępowanie (Samorządowe Kolegium Odwoławczej) i którakolwiek ze stron (użytkownik wieczysty, starosta), do którego znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. W ocenie skarżącej, postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i w takim postępowaniu równorzędnymi stronami są użytkownik wieczysty oraz właściwy organ, czyli w kontrolowanym postępowaniu - Starosta. Wadliwe jest więc rozstrzyganie przez SKO o kosztach pomiędzy stroną skarżącą a Starosta (który był w kontrolowanym postępowaniu stroną, a nie organem administracji publicznej) na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygniecie to powinno nastąpić na podstawie przepisu art. 79 ust. 3 i 6 u.g.n., w formie orzeczenia (poprzez jego uzupełnienie). Jeżeli zatem SKO uznało wniosek o aktualizację opłaty za zasadny, to powinno w swoim orzeczeniu, na wniosek użytkownika wieczystego, rozstrzygnąć o zwrocie kosztów i opłat od właściwego organu (starosty) na rzecz użytkownika wieczystego (art. 79 ust. 6 u.g.n.). O takiej formie rozstrzygnięcia w kwestii kosztów przesądza również art. 80 u.g.n, przewidujący możliwość wniesienia do sądu powszechnego sprzeciwu od orzeczenia kolegium tylko w części dotyczącej zwrotu kosztów. Zdaniem skarżącej spółki SKO błędnie zatem nie zawarło w swoim orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach, a następnie wadliwie nie uzupełniło tego orzeczenia, lecz kierowało pisma informujące o motywach merytorycznych swego stanowiska, z powołaniem na przepisy art. 263 § 1 oraz 262 § 1 k.p.a. Tym samym organ ten pozostaje bezczynny w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy w zakresie kosztów. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną, wobec stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się w bezczynności. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z brzmieniem art 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Sąd wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 7 u.g.n. do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Zgodnie zaś z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony (pkt 1) lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Artykuł 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza m.in. należności świadków i biegłych, zaś § 2 tego artykułu pozwala organowi administracji publicznej zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że obciążenie strony kosztami postępowania nie jest uwarunkowane wyłącznie ustaleniem, iż dane koszty zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony. Możliwość zastosowania powyższego przepisu została bowiem dodatkowo ograniczona do takich kosztów, które powstały w wyniku działań organu administracji niemieszczących się w zakresie jego ustawowych obowiązków. To z kolei prowadzi do sformułowania zasady, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Wyjaśnić trzeba, że zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określają art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Ustanowiona w tych przepisach zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym kładzie ciężar dowodu na organ administracji publicznej, co oznacza, że kosztami postępowania można obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Zatem koszty postępowania, o których mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., będą związane z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków, pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880). Sąd I instancji podzielił pogląd, że wyjątku od zasady ponoszenia kosztów postępowania przez organ administracji, opisanego w art. 262 § 1 k.p.a., nie można traktować rozszerzająco. Zasada ta odnosi się przy tym nie tylko do postępowań wszczynanych z urzędu, ale dotyczy również postępowań wszczętych na żądanie strony, w których poniesienie kosztów postępowania wynikało z obowiązku ustawowego obciążającego organ administracji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji, brak było podstaw do uzupełnienia orzeczenia Kolegium z dnia [...] lutego 2025 r. o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, ponieważ koszty na sporządzenie opinii przez skarżącą spółkę nie były niezbędne do załatwienia sprawy. Jednocześnie, Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 565/15, na który powoływała się skarżąca. M. Sp. z o. o. w S. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. nr 115, poz. 741 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność, mimo że organ nie uzupełnił orzeczenia z dnia 20 lutego 2025 r. o rozstrzygnięcie o kosztach na zasadzie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2) na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutu, przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 263 § 2 k.p.a. w zw. z art. 262 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność, mimo że organ nie uzupełnił orzeczenia z dnia 20 lutego 2025 r. o rozstrzygnięcie o kosztach na zasadzie odpowiednio stosowanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego; 3) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia stanowiska w zakresie niepodzielenia przez Sąd I instancji poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Kr 565/15, co nie pozwoliło na prześledzenie toku rozumowania Sądu. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o: uchylenie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Jednoczenie, działając na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekła się rozprawy w niniejszej sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej skarżącą skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta zawiera usprawiedliwione podstawy. Spór w niniejszej sprawie dotyczył braku rozstrzygnięcia o kosztach w orzeczeniu wydanym w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.), zaskarżonego w drodze skargi na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd I instancji rozpatrywał przedmiotową sprawę na podstawie przepisów art. 262 § 1 k.p.a. oraz art. 263 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którym do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a w szczególności przepisy o opłatach i kosztach. Jednocześnie, Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do uzupełnienia orzeczenia Kolegium z dnia 20 lutego 2025 r. o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, ponieważ koszty sporządzenia opinii poniesione przez skarżącą spółkę nie były niezbędne do załatwienia sprawy. Tymczasem, w sprawie niniejszej nie chodziło o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego, do którego to mają niewątpliwie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca domagała się bowiem podjęcia przez Kolegium uzupełniającego rozstrzygnięcia o kosztach postępowania na podstawie art. 79 ust. 6 w formie orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. W związku z tym wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 25 listopada 2013 r. podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 12/13, w której wskazał, że w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. W uchwale tej NSA wyjaśnił, że sprawy na tle sporów o zasadność aktualizacji opłaty ustawodawca w pierwszej kolejności przekazał do rozstrzygnięcia w przesądowym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji, tj. samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawa realizuje przez złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Postępowanie sądowe jest, więc kolejną fazą procedury aktualizacyjnej, ale może być ono zainicjowane wyłącznie sprzeciwem od orzeczenia kolegium, bowiem tylko taki środek jest równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Wszczęcie postępowania sądowego w sprawie aktualizacji opłaty następuje więc po przekazaniu sądowi przez kolegium akt sprawy wraz ze sprzeciwem (art. 80 ust. 3 u.g.n.), czyli sąd powszechny dopiero wówczas staje się właściwy do rozstrzygnięcia sporu w sprawie aktualizacji opłaty. Sąd ten nie kontroluje przy tym ani orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych, ani prawidłowości prowadzonych przez te organy postępowań. Oznacza to, że w sytuacji, gdy samorządowe kolegia odwoławcze uchylają się od wydania orzeczenia kończącego prowadzone przez te organy postępowania, uniemożliwiając tym samym przekazanie sprawy na drogę sądową celem ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, strony umowy nie mogą poszukiwać ochrony prawnej przed sądami powszechnymi. Orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz procedury aktualizacyjnej, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Obowiązek uiszczania należnych opłat wynika z umowy, a ta prowadzi do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Niezależnie od tego, w jakim stadium spór powstały na tym tle zostanie rozstrzygnięty, cały czas mamy do czynienia z jedną sprawą dotyczącą prawa do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Sprawa ta w istotnym zakresie nie zmienia swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed kolegium nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego w imieniu właściciela gruntu. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. Tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną. W sprawach dotyczących aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste ustawodawca pierwszy etap rozstrzygania sporów powierzył samorządowym kolegiom odwoławczym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia te są organami stopnia wyższego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 1). Na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają również w innych sprawach niż wymienione w ust. 1 (ust. 2). Do postępowania przed kolegium w omawianych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. W postępowaniu tym stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Nie może, zatem ulegać wątpliwości, że kolegia jako organy administracji publicznej uprawnione do prowadzenia spraw z zakresu administracji publicznej i innych spraw powierzonych im w ustawach szczególnych, muszą w omawianych sprawach prowadzić postępowanie aktualizacyjne z zachowaniem terminów przewidzianych w k.p.a., a zatem – jeżeli nie dojdzie między stronami do ugody – wydać orzeczenie kończące to postępowanie niezwłocznie, nie później niż w terminach wynikających z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Skutki nieprzestrzegania tych zasad nie mogą być przerzucane na wnioskodawcę i w konsekwencji pozbawiać go możliwości dalszego dochodzenia przysługującego mu roszczenia i rozpoznania przez sąd powszechny zasadności zmiany wysokości opłaty. Skoro użytkownikowi wieczystemu – o czym była już mowa – nie przysługuje w tym zakresie żadna ochrona przed sądem powszechnym, gdyż sąd ten nie ma jakichkolwiek instrumentów prawnych do zwalczania ani bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania przed kolegium, to wnioskodawca powinien mieć taką ochronę przed sądem administracyjnym. Bezczynność samorządowych kolegiów odwoławczych, w sposób oczywisty, ogranicza stronie możliwość realizacji zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu, a odmowa udzielenia ochrony sądowej w postaci skargi na bezczynność wnoszonej do sądu administracyjnego – z powołaniem się na zamknięty katalog spraw przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – prawo to praktycznie by wykluczyła. W drodze skargi na bezczynność kolegium wieczysty użytkownik będzie mógł wówczas zwalczać nie tylko bezczynność organu polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., na skutek niepodejmowania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku, ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium tamujących wydanie merytorycznego orzeczenia kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego. W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty. Z powyższych względów uznano dopuszczalność skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Pogląd ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, zachowuje aktualność w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania na podstawie art. 79 ust. 6 u.g.n., stanowiącego integralną część orzeczenia kolegium. Brak bowiem takiego rozstrzygnięcia uniemożliwia wniesienie sprzeciwu w zakresie dotyczącym kosztów postępowania i poddanie tej kwestii pod rozstrzygnięcie sądu powszechnego. Wyjaśnić bowiem należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania między stronami postępowania aktualizacyjnego, jak trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, podejmowane jest na podstawie art. 79 ust. 6 u.g.n. a nie na podstawie przepisów k.p.a. Zgodnie z treścią art. 79 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami kolegium przyznaje w orzeczeniu, na wniosek właściwego organu, zwrot kosztów postępowania od użytkownika wieczystego, jeżeli oddaliło w orzeczeniu wniosek, o którym mowa w ust. 1. Jeżeli kolegium w orzeczeniu uznało wniosek za zasadny, przyznaje, na wniosek użytkownika wieczystego, zwrot kosztów od właściwego organu. Natomiast w art. 80 ust. 4 powołanej ustawy stwierdzono, że jeżeli sprzeciw zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wnoszony od orzeczenia aktualizacyjnego kolegium dotyczy wyłącznie kosztów postępowania, przepisu ust. 3 nie stosuje się tj. nie traci mocy obowiązującej orzeczenie aktualizacyjne kolegium, a właściwy sąd rozstrzyga o kosztach postępowania postanowieniem na posiedzeniu niejawnym. Pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a., wskazanych w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter prawny i przepisy p.p.s.a. (tak NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 452/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji stwierdzić należy, że o kosztach postępowania aktualizacyjnego samorządowe kolegium odwoławcze rozstrzyga w orzeczeniu aktualizacyjnym, wydawanym na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w przypadku kwestionowania orzeczenia w tym zakresie przez uprawnioną stronę postępowania aktualizacyjnego, o kosztach tych orzeka ostatecznie sąd powszechny. Literalne unormowanie przez ustawodawcę w art. 79 ust. 6 i art. 80 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami formy prawnej i właściwości organu oraz sądu powszechnego rozstrzygania o kosztach postępowania aktualizacyjnego, określonego w art. 78 - art. 81 powołanej ustawy, wyklucza z odesłania zawartego w art. 79 ust. 7 ustawy stosowanie do postępowania aktualizacyjnego przepisów z Działu IX kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących formy prawnej (por wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 298/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniesioną w sprawie skargę kasacyjną i z uwagi na niewyjaśnienie istoty sprawy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji dokona oceny wniesionej skargi z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.