I OSK 1512/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wa 42/25 w sprawie ze skargi R.W. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 29 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 42/25, po rozpoznaniu skargi R.W. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (obecnie Minister Finansów i Gospodarki, dalej: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 20 kwietnia 2023 r. znak: IF.V.EM1.7724-11/05 w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną na terenie gminy N., w miejscowości C., oznaczonej jako działka nr (...) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wskazanego odwołania (pkt 1 sentencji wyroku), stwierdził, że bezczynność o której mowa w pkt 1 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku), przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych (pkt 3 sentencji wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 sentencji wyroku). W uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, organ nie rozpatrzył odwołania R.W. od decyzji z 20 kwietnia 2023 r. w terminie określonym w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej" kpa"), tj. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, co miało miejsce 6 czerwca 2023 r. Przed upływem tego terminu organ skierował wprawdzie do stron postępowania pismo z 14 czerwca 2023 r., w którym powołując się na art. 36 § 1 kpa wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy (do 31 października 2023 r.), jednak również w tym terminie odwołanie nie zostało rozpatrzone. Decyzję, którą rozpatrzono odwołanie organ wydał bowiem dopiero 23 stycznia 2025 r., zatem ponad rok i sześć miesięcy po upływie terminu określonego w art. 35 § 3 kpa i prawie rok i trzy miesiące po upływie terminu wskazanego w piśmie z 14 czerwca 2023 r. Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Jednocześnie sąd wojewódzki zauważył, że nie był uprawniony do oceny w przedmiotowej sprawie terminowości i prawidłowości czynności podejmowanych na poprzednich etapach postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, a tym samym do orzeczenia w przedmiocie "całkowitej przewlekłości postępowania w tej sprawie", która w ocenie skarżącego wyniosła na dzień wniesienia skargi 18 lat i 11 miesięcy. Uzasadniając przyjęcie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa Sąd I instancji podniósł, że organ przez okres wielokrotnie przekraczający przewidziany w art, 35 § 3 kpa termin rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym nie podejmował jakichkolwiek czynności w postępowaniu. Ewidentnie nie stosował się przy tym do przepisów prawa określających terminy załatwienia sprawy, a także do przepisów określających jego obowiązki w przypadku wystąpienia zwłoki. Zlekceważył też ponaglenie skarżącego, a stan bezczynności utrzymywał pomimo przesądzenia kwestii kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W zakresie przyznania sumy pieniężnej Sąd Wojewódzki zauważył, że środek ten jakkolwiek ma również charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa") nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Sąd I instancji uwzględnił zatem, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistej rekompensaty za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałości organu administracji. W realiach rozpoznanej sprawy należało zatem, z jednej strony wziąć pod uwagę rażąco długi okres oczekiwania przez R.W. na rozpatrzenie jego odwołania, zignorowanie złożonego przez niego środka prawnego służącego zwalczeniu opieszałości organu w postępowaniu administracyjnym, jak również niedogodności związane z oczekiwaniem na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty z powodu utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie. Z drugiej jednak strony należało mieć na uwadze, że suma pieniężna przyznawana przez sąd administracyjny na postawie art. 149 § 2 ppsa nie stanowi odszkodowania za niewydanie decyzji administracyjnej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest uprawniony do zasądzenia odszkodowania za niewydanie decyzji administracyjnej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zaskarżył go w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w związku z art. 149 § 1 pkt. 3, § 1a i § 2 ppsa i art. 134 ppsa oraz w związku z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP i w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż błędnie ocenił istotne fakty i nie dostrzegł, że przewlekłość postępowania administracyjnego trwa łącznie 18 lat i 11 miesięcy; 2. art. 149 § 2 ppsa i art. 154 § 6 ppsa w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż suma pieniężna w wysokości 2000 złotych przyznana skarżącemu nie jest adekwatna do przewlekłości trwającej 18 lat i 11 miesięcy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przyznanie od organu kwoty 20.000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania oraz zasądzenie na podstawie art. 203 ppsa na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej powołano wyłącznie podstawę prawną określoną w art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie ze wskazanym przepisem naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną dopiero wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Stawiając zarzut procesowy skarżący kasacyjnie każdorazowo musi wykazać ten wpływ, co sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12 oraz z 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1933/12). Argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej opiera się na założeniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uwzględnić, iż łączna przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie trwa 18 lat i 11 miesięcy. Stanowisko to nie jest prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego wyznaczone są etapem postępowania, w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania do chwili jego zakończenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2032/16). W ramach rozpoznania złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi ocenie podlegał zatem wyłącznie sposób prowadzenia postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii co do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 20 kwietnia 2023 r. – a nie zbiorczo działalność organów na wszystkich poprzednich etapach postępowania dotyczącego wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wskazaną na wstępie nieruchomość. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że każdy z poprzednich etapów postępowania w sprawie kończył się wydaniem osobnej decyzji, a sposób prowadzenia postępowania zmierzającego do jej wydania podlegał osobnemu zaskarżeniu w ramach skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Trafnie również Sąd I instancji podniósł, że postępowanie prowadzone na wcześniejszych etapach podlegało ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego pod kątem terminowości i prawidłowości podejmowanych wówczas czynności, przy rozpoznaniu składanych wówczas skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, zaś wyroki zapadłe w rozpoznanych wówczas sprawach są prawomocne i wiążące dla wszystkich składów orzekających a rozstrzygnięcia wówczas wydane korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Niedopuszczalne byłoby zatem ponowne ocenianie tych samych okoliczności w ramach obecnie złożonej skargi. Należy również w całości podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do tego, że w ramach rozpoznania skargi na bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym lub przewlekłe prowadzenie tego postępowania ocenie sądu administracyjnego w ogóle nie może podlegać postępowanie sądowe – sąd administracyjny nie jest bowiem organem administracji publicznej i nie prowadzi postępowania administracyjnego – a tylko tego postępowania może dotyczyć wspomniana skarga. Okres prowadzenia postępowania sądowego pozostaje zatem bez wpływu na ocenę bezczynności lub przewlekłości organu w postępowaniu administracyjnym. Zarzuty skargi są zatem całkowicie nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ograniczył przedmiot rozstrzygnięcia wyłącznie do postepowania dotyczącego rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 20 kwietnia 2023 r. i nie brał pod uwagę wcześniejszych postępowań mających za przedmiot wskazaną na wstępie nieruchomość. W zakresie przyznania sumy pieniężnej należy jeszcze zauważyć, że przepisy ppsa nie zawierają jakichkolwiek wskazań co do przesłanek jej przyznania. Ocena tych przesłanek pozostawiona została w całości uznaniu sędziego w każdym konkretnym przypadku, na zasadzie dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej. Oznacza to, że ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tą sferę powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 2204/24). Taka sytuacja w sprawie nie nastąpiła, zaś co do adekwatności przyznania w realiach sprawy sumy pieniężnej w kwocie 2000 złotych w pełni aktualne pozostaje przedstawione powyżej stanowisko co do okresu bezczynności który należało wziąć pod uwagę. Nie sposób w takich okolicznościach dopatrzeć się przekroczenia granic uznania sędziowskiego w zakresie wysokości sumy pieniężnej, tym bardziej w stopniu oczywistym. Nie sposób również dopatrzyć się naruszenia przepisów art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP i w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepisy powyższe dotyczą prawa do sądu oraz wynagrodzenia za szkody wyrządzone na skutek niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej. Po pierwsze należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie nie został pozbawiony prawa do sądu – na każdym etapie postępowania wydane w sprawie decyzje czy też brak działania organów podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego, z której to możliwości skarżący korzystał, zaś składane przez niego skargi były uwzględniane. Nie można natomiast utożsamiać konstytucyjnie zdefiniowanego i gwarantowanego, jak również chronionego przez konwencje międzynarodowe prawa do sądu z prawem do otrzymania takiego rodzaju rozstrzygnięcia którego strona oczekuje – a tym bardziej w przypadku gdy oznaczałoby to orzekanie w zakresie niepodlegającym kognicji sądu. Z powodów opisanych powyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był uprawniony do oceny sposobu prowadzenia postępowania w okresie wykraczającym poza postępowanie dotyczące rozpatrzenia odwołania od decyzji z 20 kwietnia 2023r. – co wynika z samej istoty instytucji skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego. Ograniczenie oceny przesłanek bezczynności organu do zakresu możliwego do zaskarżenia w ramach takiej skargi nie może zatem stanowić o naruszeniu prawa do sądu. W realiach sprawy za całkowicie nieuzasadnione należy uznać także wywody dotyczące wynagrodzenia za szkodę. Tego prawa skarżący kasacyjnie także nie został pozbawiony, trafnie Sąd I instancji wyjaśnił, że instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego nie służy naprawianiu szkody poniesionej na skutek niezgodnego z prawem działania organów – w tym zakresie skarżący może dochodzić odszkodowania na zasadach przewidzianych w prawie cywilnym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.