I OSK 1501/21

Dnia 22 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 363/21 w sprawie ze skargi M.B. i D.B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 363/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. i D.B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w [...], stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa (pkt I); zasądził od Burmistrza [...] na rzecz skarżących M.B. i D.B. solidarnie kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 68 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), polegające na przyjęciu, że w świetle tych przepisów Rada Miejska w [...] miała jedynie kompetencje do generalnego określenia warunków udzielania bonifikaty i wysokości stawek procentowych w drodze aktu prawa miejscowego, a co za tym idzie, nie miała kompetencji do określenia warunków udzielania bonifikaty w drodze uchwały o charakterze indywidualnym i konkretnym; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 190 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przejęcie w zaskarżonym wyroku, że Sąd pierwszej instancji jest związany wykładnią przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3576/18, gdy tymczasem z wyroku tego nie wynika, że NSA dokonał w nim wiążącej wykładni prawa, a zatem nie przesądził, czy podejmowanie uchwał konkretnych i indywidualnych w zakresie udzielenia bonifikaty jest w świetle obowiązujących wówczas przepisów niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku wskazał, że: "W związku z powyższym, oceniając ponownie skargę, Sąd Wojewódzki winien przede wszystkim zając stanowisko w kwestii posiadania w dniu 26 kwietnia 2012 r. przez Radę Gminy [...] kompetencji do wyrażenia zgody na udzielenie M. i D. B., bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w [...], a następnie orzec – w zależności od zajętego w tej materii stanowiska" (s. 8 uzasadnienia wyroku NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3576/18). Przy czym, zdaniem organu, NSA nie chodziło o to, iż zakwalifikował on przedmiotową uchwałę jako uchwałę wyrażającą zgodę na udzielenie bonifikaty (zarzut lit. b), a o to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powinien wypowiedzieć się w kwestii, czy w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa podejmowanie uchwał konkretnych i indywidualnych jest, czy nie jest, dopuszczalne; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 190 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia w zaskarżonym wyroku motywów rozstrzygnięcia dotyczących charakteru kwestionowanej uchwały, a mianowicie brak wyjaśnienia, czy Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotowa uchwała udzielała zgody organowi wykonawczemu – Burmistrzowi na udzielenie bonifikaty i jako taka jest wadliwa, czy też Sąd pierwszej instancji uznał, iż niezależnie od jej treści uchwała ta, jako uchwała zawierająca normy konkretne i indywidualne, jest sprzeczna z treścią art. 68 ust. 1 pkt 7 oraz art. 68 ust. 1b u.g.n. Ponadto należy wskazać, iż z treści uchwały wynika, że organ stanowiący, pomimo mylnego oznaczenia nazwy uchwały, nie wyraził Burmistrzowi zgody na udzielenie bonifikaty – Rada Miejska wyraziła jedynie zgodę na sprzedaż lokalu mieszkalnego. Dodatkowo, wypełniając wymogi z art. 68 ust. 1b u.g.n., określiła warunki udzielenia bonifikaty, stanowiąc, że warunkiem jest niezaleganie z zapłatą należności z tytułu najmu lokalu oraz dokonanie jednorazowej wpłaty należności za zakupiony lokal. Rada Miejska określiła również wysokość stawki procentowej, o której mowa w oznaczonym wyżej przepisie (§ 1 zaskarżonej uchwały). Takie stanowisko Sąd pierwszej instancji zajął, podzielając całkowicie stanowisko organu, w pierwszym wyroku wydanym w niniejszej sprawie (wyrok z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Go 113/18 – s. 2 uzasadnienia wyroku NSA z dnia 23 lutego 2021 r.). Natomiast w zaskarżonym obecnie wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim całkowicie pominął tę kwestię, powołując się jedynie na treść art. 190 p.p.s.a. oraz wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r. Innymi słowy, z treści zaskarżonego wyroku nie wynika jednoznacznie, czy Sąd pierwszej instancji uznał, że podejmowanie jakichkolwiek uchwał o charakterze indywidualnym i konkretnym jest niedopuszczalne, a zatem powinny być tylko podejmowane uchwały o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, czy też Sąd ten przyjął, iż przedmiotowa uchwała dotknięta jest wadą, albowiem wyraża zgodę na udzielnie bonifikaty Burmistrzowi, jednakże wówczas Sąd nie wyjaśnił, z jakich powodów odstąpił od stanowiska prezentowanego wcześniej w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 190 p.p.s.a. stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09 oraz 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o – skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia – uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego wyroku, a uwypuklone sprzeczności i niewyjaśnienie sprawy nie zostały dostatecznie i przekonująco wykazane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie naruszył również przepisu art. 190 p.p.s.a. Z wytycznych NSA zawartych w wyroku z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3576/18 wynikało, że: "Sąd Wojewódzki winien przede wszystkim zająć stanowisko w kwestii posiadania w dniu [...] kwietnia 2012 r. przez Radę Gminy kompetencji do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 1 znajdującego się w budynku, a następnie orzec – w zależności od zajętego w tej materii stanowiska". Sąd pierwszej instancji wykonał w/w wytyczne. Chybiony jest także zarzut błędnej wykładni art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 68 ust. 1b u.g.n. Według stanu prawnego obowiązującego w dniu podejmowania w/w uchwały przepisy te brzmiały następująco: Właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny (art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n.). Z kolei art. 68 ust. 1b u.g.n. stanowił, że w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zatem możliwe jest zastosowanie przez organ wykonawczy gminy bonifikaty od ceny nieruchomości zbywanej, jeżeli istnieje stosowna uchwała rady gminy. Zasadne więc jest stanowisko, zgodnie z którym od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest już uprawniony do wyrażenia indywidualnej zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedawanej nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. W wyniku tej nowelizacji przepisu art. 68 ust. 1 u.g.n., w przypadku zbywania przez gminę nieruchomości, to organ wykonawczy gminy decyduje o obniżkach cen przy sprzedaży poszczególnych nieruchomości, z zastrzeżeniem, że działa zgodnie z zasadami ustalonymi uprzednio przez organ stanowiący i stosuje stawki procentowe ustalone przez ten organ. W konsekwencji nowelizacji art. 68 u.g.n. nie zawierał normy przewidującej wyrażanie zgody przez radę gminy na udzielenie konkretnych bonifikat, gdyż scedowana ona została na organ wykonawczy. Przedstawiony sposób wykładni powołanych przepisów znajduje również potwierdzenie systemowe. W przepisach u.s.g. w stosunku do rady gminy została zastosowana generalna klauzula kompetencyjna, wskazująca, że do jej właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W judykaturze wskazuje się, że ustanowione w art. 18 ust. 1 u.s.g. domniemanie właściwości rady, we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy, jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym, może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą (art. 15 ust. 1 u.s.g.). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem wynikającej z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99, LexisNexis nr 2236371, "Wspólnota" 2000, nr 42, poz. 41). A contrario należy przyjąć, że sprawy mieszczące się w sferze wykonawczej należą do organu wykonawczego gminy, mimo że ustawa wyraźnie nie wskazuje na organ wykonawczy jako właściwy do rozstrzygnięcia danej sprawy (por. R. Budzisz, Doskonalenie modelu organu wykonawczego gminy w prawie polskim, Warszawa 2010, s. 150-152). Oceniana uchwała Rady Miejskiej w [...] została wydana z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, bowiem określa ona wysokość bonifikaty oraz warunki jej udzielenia w stosunku do M. i D. B. – najemców określonego lokalu. Tak sformułowana norma ma charakter indywidualny i konkretny, a w konsekwencji nie znajdowała umocowania ustawowego. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.