I OSK 150/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 240/15 w sprawie ze skargi A. Z. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie postępowania dyscyplinarnego oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 240/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. Z. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie uznania skarżącego winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Orzeczeniem z dnia [...] listopada 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w Ś., na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687, ze zm.) uznał sierż. sztabowego A. Z. winnym tego, że w dniu [...] listopada 2013 r. w godzinach [...] - [...], jako dowódca dwuosobowego patrolu Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w T. naruszył dyscyplinę służbową w ten sposób, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 4 ust. 1 i 5 wytycznych nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych (Dz. Urz. KGP Nr 13, poz. 104 oraz z 2011 nr 10, poz. 78 i z 2013r. poz. 97), po odprawie do służby nie udokumentował w swoim notatniku służbowym w godz. [...] - [...] informacji dotyczących przebiegu służby i wykonanych - w ramach zadań wyznaczonych przez odprawiającego i zleconych przez dyżurnego jednostki - czynności służbowych bezpośrednio po ich zakończeniu, czym dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z § 4 ust. 1 i 5 wytycznych nr 2. Jednocześnie organ odstąpił od ukarania. W odwołaniu od powyższego orzeczenia skarżący podniósł, że w sprawie błędnie przyjęto, iż w określonym w zarzucie czasie zakończył on poszczególne czynności, co obligowało go do dokonania wpisów w notatniku służbowym oraz że miał czas i sposobność ich sporządzenia. Ponadto zarzucił naruszenie zasady równego traktowania i ponoszenia podobnej odpowiedzialności za ten sam czyn - poprzez wszczęcie, prowadzenie i stwierdzenie jego winy, podczas gdy wobec drugiego z funkcjonariuszy za takie samo działanie zastosowano jedynie rozmowę dyscyplinującą. Zdaniem skarżącego, w stosunku do jego osoby także istniały przesłanki wskazane w art. 132 ust. 4b ustawy o Policji do przeprowadzenia jedynie rozmowy dyscyplinującej. W wyniku rozpoznania odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w B. zaskarżonym orzeczeniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący, jako funkcjonariusz wyznaczony w dniu [...] listopada 2013 r. do pełnienia służby w patrolu pieszym z wykorzystaniem pojazdu służbowego, był zobowiązany do pełnienia tej służby m.in. zgodnie przepisami zarządzenia nr 768 Komendanta Głównego Policji z dnia 14 sierpnia 2007 r. w sprawie form i metod wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym (Dz. Urz. KGP z 2007 r. Nr 15, poz. 119 ze zm.) oraz wytycznych nr 2 KGP, a w szczególności zgodnie z zapisami regulującymi kwestie dokumentowania przebiegu służby. Tymczasem, do chwili kontroli dokonanej przez mł. insp. K. B. żadna z wykonywanych przez skarżącego czynności służbowych - polegających na patrolowaniu wyznaczonego rejonu służbowego, kontroli miejsca zagrożonego, wykonaniu poleceń doraźnych wydanych przez dyżurnego jednostki wymienionych - nie została udokumentowana, pomimo że nie zaszły żadne obiektywne okoliczności, które by to uniemożliwiły. Zdaniem organu sporządzenie wpisów w notatniku nie wymagało dużej ilości czasu, zatem wskazane przez skarżącego okoliczności w postaci: kierowania pojazdem służbowym, nasłuchiwania radiostacji, czy rzekomej wzmożonej uwagi w związku ze Świętem Niepodległości (rzekomej, bo nie ujawniono przecież jakichkolwiek wykroczeń, czy innych zdarzeń wymagających interwencji), nie mogą stanowić o braku winy w zaniechaniu dokumentowania przebiegu służby. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo oceniono także kwestię zawinienia uznając, że skarżący popełnił zarzucany mu czyn umyślnie w zamiarze co najmniej ewentualnym. Za taką oceną, zdaniem KWP, przemawia fakt, że skarżący posiada długoletni staż pracy w pionie prewencji, w tym w znacznej części w komórce patrolowo-interwencyjnej, a więc posiada on odpowiednie doświadczenie zawodowe i wiedzę - w szczególności w zakresie znajomości wyżej wymienionych zarządzeń i wytycznych. Jednocześnie organ stwierdził, że choć stopień winy skarżącego był znaczny, to jednak waga tego przewinienia i stopień jego szkodliwości dla służby takiego charakteru nie ma, bowiem skarżący nie udokumentował zasadniczo tylko standardowych czynności patrolowania. Ponadto dotychczas miał pozytywną opinię służbową i nie był karany dyscyplinarnie. Biorąc więc pod uwagę wszystkie ujawnione okoliczności sprawy organ odwoławczy uznał, że odstąpienie od ukarania jest współmierne do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, a tym samym zaskarżone orzeczenie nie jest wadliwe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, wskazując dodatkowo na naruszenie art. 133 ust. 6 ustawy o Policji wskutek prowadzenia postępowania przez funkcjonariusza podległego Komendantowi Powiatowemu Policji w T. wyłączonemu od orzekania. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia organu I instancji i uniewinnienia go od popełnienia zarzucanego mu czynu, ewentualnie uchylenia zaskarżonych orzeczeń i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący przyznał, że w momencie kontroli jego notatnika służbowego nie było w nim wpisów dokumentujących przebieg służby. Zostały one uzupełnione dopiero po kontroli. Podniósł jednak, że w sprawie dokładnie nie wyjaśniono czy i kiedy poszczególne czynności służbowe, które powinny być ujęte w notatniku zostały zakończone oraz że nie wykazano aby w trakcie wykonywania obowiązków miał możliwość udokumentowania służby, a przyjęte przez organy wyliczenia czasowe w tym zakresie uznał za błędne. Podkreślił, że wprawdzie przepisy wytycznych nr 2 przewidują, że wpisów w notatniku należy dokonywać w trakcie lub bezpośrednio po zakończeniu czynności, lecz jednocześnie nie definiują pojęcia "czynności", ani tym bardziej nie określają kiedy dana czynność się kończy. Organy nie przedstawiły także żadnego dowodu przemawiającego za tym, że chciał on zaniechać wpisania czynności służbowych do notatnika, co świadczyłoby o jego umyślnym działaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") stwierdził, że choć rzeczywiście obowiązujące przepisy nie regulują kwestii dotyczących częstotliwości dokonywania wpisów w notatniku służbowym przez policjanta pełniącego służbę, to jednak specyfika pełnionej służby wymaga, aby dokumentacja ta była prowadzona w sposób rzetelny i umożliwiający późniejsze odtworzenie chronologiczne zdarzeń następujących w jej trakcie. Niedokonywanie zaś odpowiednich wpisów w notatniku służbowym należy uznać niewątpliwie za naruszenie dyscypliny służbowej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący do chwili kontroli wykonał szereg czynności służbowych, jednakże żadna z nich nie została przez niego udokumentowana, pomimo że, jak prawidłowo ustaliły organy, nie zaszły żadne obiektywne okoliczności, które by to uniemożliwiły. Skarżący miał i czas, i sposobność, a także możliwość wywiązania się z tego obowiązku. Sąd zgodził się przy tym z organami, że czynności patrolowania czy kontrolowania mogły być przerwane w celu dokonania stosownej adnotacji w notatniku. Jeżeli tego nie uczyniono w trakcie czynności to należało to uczynić niezwłocznie po jej zakończeniu. Sąd uznał za niezasadny także zarzut skargi, że uzupełnienie wpisów po kontroli notatnika przez przełożonego wyłącza możliwość przypisania skarżącemu popełnienia zarzucanego czynu. Zdaniem Sądu, nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący nie wpisał czynności służbowych w sposób przewidziany w § 4 ust. 5 wytycznych, tj. w trakcie lub bezpośrednio po zakończeniu czynności służbowej. Sąd I instancji zaaprobował także stanowisko organów, że fakt bycia dowódcą patrolu wpływa na zróżnicowanie stopnia winy na niekorzyść skarżącego. Odpowiedzialność dyscyplinarna policjantów jest bowiem odpowiedzialnością zindywidualizowaną, uzależnioną od konkretnych okoliczności danej sprawy, zatem aby mówić o naruszeniu zasady równego traktowania należałoby uprzednio jednoznacznie ustalić, że okoliczności związane z osobą sprawcy oraz z popełnionym przewinieniem były takie same, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 132 ust. 2 ustawy o Policji poprzez uznanie, że zarzucany mu czyn stanowi naruszenie dyscypliny służbowej oraz że jego zachowanie miało charakter zawiniony. Wskazał też na naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 106 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. przez błędną ocenę dowodów polegającą na przyjęciu, iż w określonym w zarzucie czasie zakończył poszczególne czynności co skutkowało obowiązkiem ich wpisania oraz że miał czas i możliwości dokonania wpisów w notatniku. W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazał także na naruszenie art. 133 ust. 6 ustawy o Policji. W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz orzeczeń organów obu instancji i uniewinnienia go od popełnienia zarzucanego mu czynu, ewentualnie uchylenia zaskarżonych orzeczeń i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu ponownie zakwestionował przypisanie mu popełnienia czynu określonego w zarzucie. Stwierdził, że nie popełnił czynu polegającego na "nie wykonaniu" czynności służbowej, albowiem w jego notatniku – co jest bezsporne i co wynika z dokumentów znajdują się wszystkie wpisy łącznie z tymi z zarzuconego okresu czasu tj. od godziny [...] do [...] Skarżący stwierdził, że prawidłowo sformułowany zarzut w sprawie powinien określać, iż wbrew obowiązkowi do godziny [...] nie dokonał odpowiednich wpisów w notatniku. Ponadto wyjaśnił, że zarzut zaniechania może być postawiony jedynie co do obowiązków, które winny być dokonane w określonym czasie i dopiero upływ tego czasu mógł skutkować postawieniem zarzutu, zaś w sprawie nie ustalono do kiedy skarżący miał czas na dokonanie wpisów, ani czy powierzone mu czynności zakończyły się, czy też zostały przerwane. Skarżący wywodził, że przestępstwa czy wykroczenia popełnione umyślnie cechuje to, iż sprawca ma zamiar i chce je popełnić, a w związku z tym w rozpoznawanej sprawie należałoby wykazać, "iż obwiniony po pierwsze wiedział, iż będzie co chwilę odrywany od powierzonych mu na odprawie zadań, po drugie wiedział, iż powierzonych mu czynności nie zakończy, dążył do takiego powierzenia mu zadań właśnie po to aby nie wypełnić notatnika służbowego". Tymczasem – jak dalej wywodził skarżący – na odprawie powierzono mu zadania sprowadzające się do prowadzenia patrolu. Już po jego rozpoczęciu – nie zmieniając jego harmonogramu zadań i nie zastępując patrolu innym – doraźnie i natychmiastowo polecono mu realizację innych czynności – a to udanie się po kartki na posiłki, a to po odbiór posiłków, a to ich dostarczenie, w końcu udanie się na interwencję. Wszystkie czynności i zmiany miały miejsce pomiędzy godzinami [...] i [...] tj. na przestrzeni 2 godzin 15 minut. Przy żadnej z tych czynności ani przełożeni, ani dyżurny nie pytali skarżącego czy jest w stanie je wykonać nie wspominając o innych jego obowiązkach jak np. wypełnianie notatników. Zdaniem skarżącego, planując służbę przełożony powinien dostosować jej wymiar do powierzonych zadań. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 133 ust. 6 ustawy o Policji skarżący podniósł, że do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego w niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w B. wyznaczył Komendanta Powiatowego Policji w Ś., który następnie powierzył jego prowadzenie M. S., tj. funkcjonariuszowi będącego podwładnym organu odsuniętego od jej rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W okolicznościach sprawy przypomnieć należy, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. sprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozpoznawana jest wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. lub okoliczności o których mowa w art. 189 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono podstaw uchylenia orzeczenia z przyczyn branych pod uwagę z urzędu, a zatem sprawa podlegała ocenie tylko z punktu widzenia przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej. Te natomiast nie zostały naruszone. W szczególności chybiony okazał się zarzut dotyczący art. 133 ust. 6 ustawy o Policji. Okoliczność, że postępowanie dyscyplinarne prowadził M. S. podwładny Komendanta Powiatowego w T. – tj. organu wyłączonego od załatwienia sprawy nie narusza powołanej regulacji. Przepis ten stanowi: "Przełożony dyscyplinarny może w formie pisemnej upoważnić swoich zastępców lub innych policjantów z kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej Policji do załatwiania spraw dyscyplinarnych w jego imieniu w ustalonym zakresie". W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt, M. S. nie został upoważniony do załatwienia sprawy ani przez swojego przełożonego tj. przez Komendanta Powiatowego Policji w T., ani przez Komendanta Powiatowego Policji w Ś. Policjant ten w ogóle nie załatwiał sprawy w rozumieniu cytowanego przepisu. W prowadzonym postępowaniu pełnił funkcję rzecznika dyscyplinarnego. Przepisy Rozdziału 10 ustawy o Policji regulującego odpowiedzialność dyscyplinarną policjantów regulują tryb postępowania dyscyplinarnego i przewidują w nim "przełożonego dyscyplinarnego", który wszczyna postępowanie dyscyplinarne i wydaje orzeczenie (art. 135j) i "rzecznika dyscyplinarnego", który stosownie do art. 135a tej ustawy prowadzi postępowanie i czynności wyjaśniające, o których mowa w art. 134i ust. 4. Rzecznika dyscyplinarnego stosownie do art. 134i ust. 6 pkt 6 ustawy wyznacza przełożony dyscyplinarny w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Wyłączenie przełożonego dyscyplinarnego, jak w rozpoznawanej sprawie, z tego względu, że był świadkiem czynu tj. ujawnił przewinienie służbowe (art. 135c ust. 1 pkt 3) nie skutkowało wyłączeniem rzecznika dyscyplinarnego. Powołany w skardze kasacyjnej art. 133 ust. 6 ustawy o Policji w ogóle nie odnosi się do rzecznika dyscyplinarnego. Przepis ten reguluje zupełnie inną kwestię prawną, a mianowicie upoważnienie do załatwienia sprawy w imieniu przełożonego dyscyplinarnego. W rozpoznawanej sprawie kwestia ta w ogóle nie zaistniała bowiem sprawę załatwił wyznaczony organ tj. Komendant Powiatowy Policji w Ś., a nie jego zastępca czy inny policjant upoważniony w trybie art. 133 ust. 6 ustawy o Policji. Pozostałe zarzuty kasacyjne również okazały się bezzasadne. Powołany art. 106 § 1 P.p.s.a. stanowi: "Po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi". W uzasadnieniu tej podstawy nie wyjaśniono jaki jest związek tego przepisu z powołanym dodatkowo przepisem art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego. Gdyby skarżącemu przypadkiem chodziło o przepis art. 106 § 5 P.p.s.a., który odsyła do regulacji zawartej właśnie w kodeksie postępowania cywilnego to wskazać należy, że odnosi się ona do dodatkowych dowodów pisemnych przedstawionych sądowi administracyjnemu w toku sprawy sądowoadministracyjnej. Wobec tego, że w sprawie takie dodatkowe dowody pisemne nie były przeprowadzane zarzut ten był bezpodstawny. Kluczowy dla załatwienia sprawy przepis art. 132 ust. 2 ustawy o Policji także nie został naruszony. Próba podważenia obowiązku bieżącego dokonywania wpisów w notatniku służbowym "w trakcie lub bezpośrednio po zakończeniu czynności" jak wymaga tego § 4 ust. 5 wytycznych nr 2 Komendanta Głównego Policji przez odwoływanie się do różnego rozumienia pojęć "czynności" i jej "zakończenia" nie mogła być skuteczna skoro sam skarżący dokonał stosownych obliczeń czasowych dla poszczególnych czynności i wyliczył, że w tak krótkim czasie było ich nieomal siedem, a na każdą z nich dysponował ok. 17 minutami. Skarżący zatem doskonale zdaje sobie sprawę co w zakresie jego obowiązków obejmuje "czynność" i jej "zakończenie" w rozumieniu wskazanego przepisu. Obowiązek odnotowywania przebiegu służby nawet w wymiarze dwóch - trzech godzin musi być postrzegany ściśle. Także próba jego bagatelizowania czy umniejszania jego charakteru przez wskazywanie, że skarżący nie miał w nadmiarze obowiązków czasu na dodatkowe jeszcze "wypełnianie notatników" także nie mogła skutkować odmiennym orzeczeniem. Nie chodziło bowiem o jakieś notatniki, a jeden notatnik służbowy wydawany stosownie do wytycznych Komendanta Głównego Policji odpowiednio ewidencjonowany i mający dokumentować wszystkie czynności służbowe oraz przebieg służby w sposób pozwalający co najmniej ustalić ich charakter, miejsce i czas. Należy zauważyć, że w § 6 wytycznych w celu uproszczenia procedury dokonywania wpisów dopuszczono stosowanie odpowiednich symboli literowych, przykładowo "PZ" dla patrolu z wykorzystaniem środka transportu. Trudno nawet przyjąć, że dla kilku takich adnotacji skarżący powinien mieć odpowiednio zagwarantowany czas pomiędzy patrolowaniem różnych rejonów a przykładowo pobraniem kart posiłków, zwłaszcza że jak precyzyjnie i drobiazgowo ustaliły organy w czasie odbioru tych kart skarżący przebywał w pojeździe. Wina skarżącego – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – także jest oczywista. Zgodnie z art. 132a pkt 1 ustawy o Policji przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia na to się godzi. Zgodnie z punktem 2 tego artykułu przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant nie ma zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania należytej ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien. Przypisanie skarżącemu winy umyślnej w zamiarze co najmniej ewentualnym było w pełni uprawnione. Skoro skarżący miał świadomość obowiązku bieżącego odnotowywania czynności i wypełniania notatnika służbowego, a nie czynił tego, to musiał liczyć się z tym, że popełnia przewinienie służbowe za które grozi mu odpowiedzialność dyscyplinarna. Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.