I OSK 1495/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 415/22 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 415/22 oddalił skargę B. M. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. M., zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, poprzez: a) naruszenie treści art. 1 pkt i ppkt 1i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 str. 1 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 1 i 5, art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 1 i art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z dnia 11 lutego 2016 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 z późn. zm.) oraz uznanie, że członkiem rodziny w rozumieniu tych przepisów jest m.in. ojciec dziecka, niezależnie od relacji rodzinnych, pozbawienia go władzy rodzicielskiej, braku jakichkolwiek kontaktów z dzieckiem i braku więzi emocjonalnych, a więc przyjęcie, że członkiem rodziny jest się w związku z samym faktem pokrewieństwa, w sytuacji gdy: - ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z dnia 11 lutego 2016 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 z późn. zm.) nie zawiera definicji "członka rodziny"; - rozporządzenie nr 883/2004 odnosi się wprost do definicji "członka rodziny prawa krajowego danego państwa, zaś ustawodawstwo krajowe z zakresu świadczeń opiekuńczych państwa a więc ustawa o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa z dnia 25 czerwca 1999 r. art. 32 ust. 2 za członków rodziny uważa małżonka, rodziców, rodzica dziecka, ojczyma, macochę, teściów, dziadków, wnuki, rodzeństwo oraz dzieci w wieku powyżej 14 lat tylko jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z ubezpieczonym w okresie sprawowania opieki, zaś ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt. 16 i wydanych w tym zakresie wyrokach statuuje zasadę, że ojciec dziecka niezamieszkujący wspólnie z dzieckiem, który nie utrzymuje kontaktu z dzieckiem, nie może być uznany za członka rodziny osoby uprawnionej do świadczeń wychowawczych; - art. 3 pkt 16 z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 z późn. zm.) zawiera definicję "rodziny", jednakże z jego treści nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny, bowiem ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie; - uznanie wyłącznie legalnej definicji "członka rodziny" pozostaje w sprzeczności z celem świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, a fakt, że ojciec dziecka uniemożliwia skorzystanie przez dziecko z tych środków, w związku z nieprzekazywaniem ich matce dziecka, wyłącza realizację tego celu; - skarżąca spełnia przesłankę uznania ją za osobę samotnie wychowującą dziecko, co wyłącza z pojęcia rodziny ojca dziecka, który nie uczestniczy w wychowywaniu wspólnego dziecka. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Na wstępie należy zaznaczyć, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2021 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 sierpnia 2021 r. o odmowie przyznania B. M. w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. dodatku dyferencyjnego w postaci świadczenia wychowawczego na dziecko I. S. ur. [...]. W sprawie bezsporne jest, że ojciec dziecka Z. S. w okresie od 25 listopada 2019 r. do nadal zatrudniony był w Szwajcarii, zaś matka dziecka B. M. od 1 września 2020 r. była osobą nieaktywną zawodową i wraz z dzieckiem zamieszkiwała w Polsce. Bezsporny był również fakt, że ojciec dziecka w Szwajcarii pobierał świadczenie na córkę, którego wysokość była wyższa niż świadczenia wychowawczego w Polsce. Natomiast skarżąca podnosiła, że ojciec dziecka nie utrzymuje żadnych kontaktów z córką, nie uczestniczy w życiu córki, nie przekazuje otrzymywanych świadczeń, w takich okolicznościach ojciec dziecka nie powinien być zaliczany do członka rodziny, a w konsekwencji świadczenie wychowawcze powinno być wypłacane w Polsce. Zagadnieniem spornym stało się zatem rozumienie pojęcia rodziny. Dodatkowo należy jeszcze podkreślić, że przedmiotowa sprawa dotyczy okresu od dnia 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., a więc ostatniego okresu świadczeniowego jaki obowiązywał przed zmianą stanu prawnego dokonanego ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1981). Mianowicie od początku okresu świadczeniowego 2022/2023, tj. od dnia 1 czerwca 2022 r. miała miejsce istotna zmiana, która dotyczy nie tylko podmiotu wypłacającego świadczenie, obecnie jest to ZUS, ale również dotycząca wypłaty świadczenia wychowawczego przyznawanego w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego. Stąd też podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w nowym okresie świadczeniowym od 1 czerwca 2022 r. ZUS przyznał świadczenie wychowawcze nie ma wpływu na ocenę prawną, albowiem przedmiotowa sprawa dotyczy wcześniejszego okresu świadczeniowego, przed zmianą stanu prawnego wskazaną wyżej. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 z późn. zm.), dalej "u.p.p.w.d.", w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (ust. 1). W przypadku natomiast gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 (ust. 5). Dodać też w tym miejscu trzeba, że po myśli art. 2 pkt 15 u.p.p.w.d., ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania ww. rozporządzenia nr 883/2004. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić więc trzeba, że gdy rodzice dziecka zamieszkują w różnych państwach członkowskich, zagadnienie prawa do świadczeń z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, regulują przepisy art. 67 i art. 68 rozporządzenia 883/2004. Zgodnie z art. 67 ww. rozporządzenia, osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Po myśli zaś art. 68 cyt. rozporządzenia, w przypadkach w których na podstawie więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny zastosowanie mają zasady pierwszeństwa, które przewidują że w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów w pierwszej kolejności prawa udzielone z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskane na podstawie miejsca zamieszkania. Ponadto powołane rozporządzenie zawiera odniesienie do pojęcia członka rodziny. Mianowicie, w myśl art. 1 lit. i akapit pierwszy cyt. rozporządzenia, za członka rodziny uważa się każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego jest przyznawane świadczenie. Przepis art. 1 lit. i akapit drugi rozporządzenia, stanowi jednak, iż jeżeli ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość. Zgodnie przy tym z art. 1 lit. i akapit trzeci rozporządzenia 883/2004, jeżeli, na podstawie ustawodawstwa, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym i drugim, osoba jest uważana za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego tylko wtedy, gdy mieszka ona w tym samym gospodarstwie co ubezpieczony albo emeryt lub rencista, to warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głównie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty. Na zasadzie z kolei art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, jego przepisy stosuje się również do członków rodzin obywateli Unii Europejskiej. Z uwagi zatem na powyższe, w świetle wyżej przytoczonych regulacji prawnych, niewątpliwie w sprawie dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego biologiczny ojciec dziecka powinien być traktowany jako członek rodziny. Ustawa regulująca zasady przyznawania świadczeń wychowawczych nie zawiera bowiem ani definicji legalnej rodziny, czy członka rodziny, ani też nie definiuje pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko. Natomiast wspomnieć należy, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zawierała początkowo (w nieaktualnej już wersji) własną definicję legalną pojęcia "rodziny". Definicja ta jednak następnie, z dniem 1 lipca 2019 r., na podstawie art. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i innych ustaw (Dz. U. 2019 r., poz. 924), została z tekstu ustawy usunięta. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, było to spowodowane wprowadzeniem do wspomnianej ustawy nowych rozwiązań, warunkujących przyznanie świadczenia wychowawczego. Aktualnie bowiem świadczenie wychowawcze obejmuje wszystkie dzieci do 18 roku życia, niezależnie od sytuacji dochodowej rodziny. Ustawodawca zaś uznał, że zmiana ta czyniła koniecznym usunięcie z ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. jako zbędnych wszystkich przepisów dotyczących rozwiązań z zakresu kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego. Należały zaś do nich przepisy, które bezpośrednio odnosiły się do pojęcia dochodu oraz przepisy, które pośrednio związane były z uzależnieniem świadczenia od dochodu, jak np. definicja "rodziny". Autorzy projektu zmiany wskazywali przy tym w jego uzasadnieniu, że pozostawienie w niektórych przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci pojęcia "członek rodziny" (bez zdefiniowania jego znaczenia), jak np. w art. 8 ust. 1 pkt 4, służyć miało potrzebom realizacji przepisów o koordynacji systemów, z uwagi na to, że w różnych państwach członkowskich obowiązują niejednolite wymogi uprawniające do odpowiednika świadczenia wychowawczego. Także więc z tej przyczyny dopuszczono w art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, możliwość przedstawienia we wniosku informacji o osobach "bliskich", bliżej ich nie precyzując. Mając na uwadze, że ustawa o świadczeniu wychowawczym nie zawiera definicji rodziny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku odwołał się do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i zawartej w tej ustawie w art. 3 pkt 16 definicji rodziny. Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy ilekroć w tej ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297 oraz z 2023 r. poz. 1429); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Sąd wskazał, że w świetle tej definicji jej członkiem jest niewątpliwie ojciec dziecka, przy czym ustawodawca nie stawia jakichkolwiek dalszych wymagań - w szczególności, aby był to rodzic wspólnie zamieszkujący, prowadzący wspólne gospodarstwo domowe, czy uczestniczący w wychowaniu dziecka. W konkluzji trafnie Sąd stwierdził, że skoro ustawa nie wprowadza żadnych kryteriów (warunków) zaliczenia ojca dziecka do członków rodziny, to niedopuszczalne jest konstruowanie takich kryteriów w drodze wykładni. Zaznaczyć przy tym należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się wyłącznie do definicji rodziny zwartej w art. 3 pkt 16 ustawy, natomiast oczywiste jest, że pozostałe warunki określone w tej ustawie, które musza być spełnione dla uzyskania poszczególnych świadczeń rodzinnych np. dochodowe są prawnie irrelewantne w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, wskazuje natomiast na ustawę o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa z dnia 25 czerwca 1999 r. i treść art. 32 ust. 2, zgodnie z którym za członków rodziny o których mowa w ust.1 pkt 3 uważa się małżonka, rodziców, rodzica dziecka, ojczyma, macochę, teściów dziadków, wnuki i rodzeństwo oraz dzieci w wieku powyżej 14 lat tylko jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z ubezpieczonym w okresie sprawowania opieki. W definicji tej zawarte jest kryterium ustawowe, pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym, na co zwraca uwagę skarżąca. Wyjaśnić jednak należy, że powołany art. 32 dotyczy możliwości uzyskania zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad chorym członkiem rodziny, zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 zasiłek opiekuńczy przysługuje ubezpieczonemu zwolnionemu od wykonywania pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad: pkt 3) innym chorym członkiem rodziny. Należy jednak zwrócić uwagę, że przedmiotem ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. zgodnie z art. 1 ust. 1 są świadczenia pieniężne na warunkach i w wysokości określonych ustawą, które przysługują osobom objętym ubezpieczeniem społecznym w razie choroby i macierzyństwa określonym w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497, 863, 1243 i 1615), zwanym dalej "ubezpieczonymi". Tym samym przedmiotem tej ustawy nie są świadczenia rodzinne, a świadczenia z tytułu choroby i macierzyństwa, stąd też sięganie do definicji zawartej w tej ustawie nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Dodatkowych argumentów uzasadniających przedstawione wyżej stanowisko można poszukiwać w samym Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Mianowicie wprowadzony system koordynacji swym zakresem przedmiotowym obejmuje szereg różnorodnych działów zabezpieczenia społecznego określonych w art. 3. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Niniejsze rozporządzenie stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do następujących działów zabezpieczenia społecznego: a) świadczeń z tytułu choroby; b) świadczeń z tytułu macierzyństwa i równoważnych świadczeń dla ojca; c) świadczeń z tytułu inwalidztwa; d) świadczeń z tytułu starości; e) rent rodzinnych; f) świadczeń z tytułu wypadków przy pracy i choroby zawodowej; g) zasiłków na wypadek śmierci; h) świadczeń dla bezrobotnych; i) świadczeń przedemerytalnych; j) świadczeń rodzinnych. W poszczególnych rozdziałach rozporządzenia, dla wskazanych działów zabezpieczenia społecznego określone zostały szczególne zasady, w przypadku świadczeń rodzinnych zasady te określne zostały w rozdziale 6 zatytułowanym Świadczenia rodzinne (art. 67 do 69 rozporządzenia). W tym miejscu należy jeszcze raz odwołać się do powoływanego na wstępie rozważań art. 2 lit. 1 akapit pierwszy rozporządzenia zgodnie z którym "członek rodziny" oznacza każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia, aby następnie wskazać na art. 2 lit l zgodnie z którym określenie "ustawodawstwo" oznacza, w odniesieniu do każdego Państwa Członkowskiego, przepisy ustawowe, wykonawcze i inne oraz obowiązujące środki wykonawcze odnoszące się do działów systemu zabezpieczenia społecznego, objętych art. 3 ust. 1. Tym samym odwołując się do ustawodawstwa krajowego należy odwoływać się do ustawodawstwa odnoszącego się do danego działu zabezpieczenia społecznego, w rozpoznawanej sprawie art. 3 lit. j świadczeń rodzinnych, a nie do ustawodawstwa krajowego odnoszącego się do innych działów zabezpieczenia społecznego np. art. 3 lit. a świadczeń z tytułu choroby, lit. b świadczeń z tytułu macierzyństwa. Powyższe uwagi dotyczące rozumienia pojęcia rodziny prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując zaskarżoną decyzję prawidłowo przyjął, że członkiem rodziny jest ojciec dziecka, niezależnie czy zamieszkuje z dzieckiem i czy uczestniczy w wychowaniu dziecka. W konkluzji w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto, że Szwajcaria jako kraj pierwszeństwa na podstawie art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004 była właściwa do wypłaty świadczeń za okres świadczeniowy od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. ze względu na zatrudnienie ojca. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczyły wyłącznie naruszenia prawa materialnego są niezasadne, a przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku sporządzone zostało zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.