I OSK 1470/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 47/24 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 listopada 2023 r., nr KOA/5071/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 28 LUTEGO 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ D. S. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W [...] Z 9 LISTOPADA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu pełnomocnik zarzucił naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy; 2) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., gdyż organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, wykraczając poza granice tej swobody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Ustalił bowiem, że w związku z zaprzestaniem przez skarżącą pracy zarobkowej i prowadzenia działalności gospodarczej na długo przed wystąpieniem o przyznanie wspomnianego świadczenia pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z pracy zarobkowej nie występuje wymagany związek przyczynowo-skutkowy. Kontrolujący działalność tego organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ustalenia i wnioski utrwalone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji za prawidłowe i przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na to rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącej kasacyjnie ciążą obowiązki alimentacyjne względem matki oraz że jej podopieczna legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji niespełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22, z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2131/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). W rozpoznawanej sprawie ustalono, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 2023 r. podczas gdy skarżąca zaprzestała wykonywania pracy zarobkowej w 2009 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację zatem należy przyznać Kolegium oraz Sądowi pierwszej instancji, że w tak ustalonych okolicznościach sprawy rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spowodowana niepełnosprawnością matki i koniecznością podjęcia opieki nad nią. W rozpoznawanej sprawie brak jest także okoliczności dostatecznie uprawdopodabniających, że skarżąca zamierzała podjąć takie zatrudnienie, a jedyną przeszkodą była potrzeba opieki nad niepełnosprawną matką. Zauważyć bowiem należy, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty skargi kasacyjnej, nie powołał się na takie okoliczności. Odnotować także należy, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę nie wskazał, które dowody zostały dowolnie ocenione i jakie okoliczności na ich podstawie przyjęto. Zauważyć przy tym należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera argumentację dotyczącą czasochłonności czynności opiekuńczych, zakresu i stopnia istotności tych czynności, oceny tych okoliczności z uwzględnieniem stanu z daty złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, a nie daty rezygnacji z zatrudnienia, znaczenia wywiadu środowiskowego jako dowodu w postępowaniu, konieczności posiadania wiedzy specjalistycznej niezbędnej do oceny pracochłonności czynności opiekuńczych w kontekście art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania i nie był przedmiotem wykładni dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oraz możliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy za pomocą innych dowodów. Argumentacja ta jednakże ma charakter ogólny i nie powołuje się na okoliczności rozpoznawanej sprawy, które mogłyby prowadzić do zmiany przyjętej oceny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że analizowany zarzut nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 355/24, które skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje za swoje, brak rozwinięcia zarzutu naruszenia przepisów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uniemożliwia merytoryczną ocenę, co czyni taki zarzut bezskutecznym. W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mógł przynieść spodziewanego skutku. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej zarzut ten oparł ten zarzut na konstrukcji błędnej wykładni przepisów i ich niewłaściwego zastosowania. Postawienie zarzutu błędnej wykładni wymaga wskazania, na czym polega błędna wykładnia powołanego przepisu i jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II FSK 794/22), czego autor skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie dokonał. Powoduje to, że analizowany zarzut w części odnoszącej się do błędnej wykładni nie może zostać uwzględniony. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2025 r., sygn. akt I GSK 670/22). W rozpoznawanej sprawie należy przyjąć, że istotą analizowanego zarzutu jest jego forma negatywna. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Skoro zatem zarzut naruszenia prawa procesowego okazał się nieskuteczny i nie doprowadził do wzruszenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego, to brak było podstaw do uznania, że stan ten spełniał przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a odmowa przyznania tego świadczenia była wyłącznie wynikiem niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) normy prawa materialnego. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z brakiem wykazania błędów w ustaleniach stanu faktycznego okazał się niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.