I OSK 1460/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3222/21 w sprawie ze skargi S. w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 października 2021 r. nr 838/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. w W. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej: organ) z 28 października 2021 r., nr 838/2021, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, wyrokiem z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3222/21, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 61 § 3 KPA w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 KPA poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a nie dzień jego nadania w placówce pocztowej, tj. iż wniosek Skarżącego został złożony w dniu 9 lipca 2020 roku, z uchybieniem terminu, który upłynął 7 lipca 2020 r., podczas gdy wniosek został złożony za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu 6 lipca 2020 r., tj. z zachowaniem terminu; 2. art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez utrzymanie przez Organ w mocy zaskarżonej Decyzji Starosty Pruszkowskiego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uprawniające Starostę Pruszkowskiego do odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania, tym samym do utrzymania w mocy Decyzji Starosty Pruszkowskiego przez Wojewodę Mazowieckiego; 3. art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 61a § 1 KPA poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej Nieruchomości, podczas gdy w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uprawniające do odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania; 4. art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 2 KPA poprzez niezastosowanie tego przepisu i nie uchylenie zaskarżonego Postanowienia Starosty Cieszyńskiego oraz nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy istniały ku temu przesłanki, gdyż Starosta Pruszkowski (1) nie rozstrzygnął w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej Nieruchomości, mimo spełnienia przez Skarżącego przesłanek uprawniających do zwrotu, (2) nie rozstrzygnął w przedmiocie wniosku o przyznanie odszkodowania równego wartości Nieruchomości lub przyznanie nieruchomości zamiennej; II. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie poprzez odmowę wszczęcia postępowania pomimo istnienia przesłanek do żądania przez Skarżącego zwrotu wywłaszczonej Nieruchomości stanowiącej zgodnie z treścią księgi wieczystej własność Miasta Stołecznego Warszawy, na rzecz Skarżącego będącego poprzednim właścicielem Nieruchomości. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o zmianę wyroku Sądu I instancji i uchylenie zaskarżonej decyzji Organu z 28 października 2021 r. oraz poprzedzającą decyzję Organu I instancji z 24 listopada 2020 r.; ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku w punkcie 1) na podstawie art. 185 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Pomimo multiplikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów ich istota sprowadza się do twierdzenia, że dopuszczalne było wszczęcie na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jednakże Sąd I instancji zaakceptował błędny pogląd organów o niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Podstawowe znaczenie dla oceny skargi kasacyjnej ma zarzut dotyczący naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Między innymi dlatego celem wprowadzenia i stypizowania w art. 61a k.p.a. obu wskazanych wyżej przesłanek było rozdzielenie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. Innymi słowy ustawowe przyczyny odmowy wszczęcia postępowania mają charakter pierwotny, tzn. istnieją już w dacie wszczęcia postępowania, wynikają z treści złożonego żądania lub są znane organowi z urzędu. Za takim rozumieniem analizowanego przepisu przemawia zawarty w nim zwrot normatywny "nie może być wszczęte", akcentujący moment wszczęcia, a konkretnie odmowy wszczęcia. Przyczyny odmowy powinny być dla organu oczywiste, nienasuwające wątpliwości. Tylko wtedy bowiem istnieje możliwość przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie i ewentualnego rozstrzygania merytorycznego o zasadności żądania strony. Tak więc określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Sprawa niniejsza dotyczy drugiej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, a mianowicie "innych uzasadnionych przyczyn". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że dopuszczalna jest taka wykładnia przesłanki przedmiotowej z art. 61a § 1 k.p.a.: "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte", że obejmuje ona sytuację, gdy organ ze względu na treść przepisów prawa nie ma możliwości skutecznego wszczęcia postępowania na wniosek zainteresowanego podmiotu. W takich okolicznościach dopuszcza się możliwość wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jest to bowiem formalny wyraz tego, że organ nie może z powodów prawnych ("z innych uzasadnionych przyczyn") prowadzić postępowania na wniosek (zob. wyroki NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 2827/21; z 5 lutego 2024 r., II OSK 2748/22; z 24 września 2024 r., II OSK 2058/23). Oceniając możliwość skutecznego wszczęcia na wniosek zainteresowanego podmiotu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w pierwszej kolejności należy wskazać, że strona skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpatrzenie swego wniosku o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.). Należy w tym miejscu dodać, że przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Organ pierwszej instancji wydając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wskazał na brak możliwości wszczęcia w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. postępowania o zwrot nieruchomości przejętej na własność Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i rozstrzygnięcia takiej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy oraz zaakceptował Sąd I instancji. Przystępując do oceny powyższego stanowiska w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest zależne od sposobu (formy) nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie. Zgodnie bowiem z art. 142a u.g.n. postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prowadzone jest nie tylko w przypadku, gdy wywłaszczenie nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej, ale może być również prowadzone, gdy do nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego doszło w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stosować odpowiednio także do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w innym trybie, niż poprzez wydanie decyzji o wywłaszczeniu – na podstawie przepisów, które weszły w życie przed wejściem w życie ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji, gdy wniosek o zwrot w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. dotyczy nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej przed dniem wejścia w życie ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to ocena dopuszczalności wszczęcia postępowania zwrotowego musi być dokonana na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 w związku z art. 216 u.g.n. Tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości unormowany w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. może być bowiem zastosowany w takiej sytuacji wówczas, gdy nieruchomość została zbyta na podstawie przepisów, o których mowa w art. 216 u.g.n. Pierwotnie art. 216 u.g.n. przewidywał stosowanie przepisów ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości jedynie do ustaw i podmiotów wymienionych obecnie w ust. 1 tego artykułu. Nowelizacją z 28 listopada 2003 r., która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., rozszerzono zakres tego artykułu, dodając przepisy wymienione obecnie w ust. 2. Artykuł 216 u.g.n. w dacie wydania zaskarżonego postanowienia miał zatem następujące brzmienie: 1. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. 2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Powszechnie przyjmuje się w judykaturze, że art. 216 u.g.n. konstruuje w wyczerpujący sposób zakres odesłania i zawartego w nim wyliczenia aktów normatywnych odejmujących w swoim czasie własność i nie może być traktowany jako egzemplifikacja, lecz jako lista zamknięta. Jest to bowiem norma o charakterze szczególnym, nie podlega więc interpretacji rozszerzającej (wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., I OSK 2047/22). Skoro art. 216 u.g.n. nie wymienia przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), to nie ma podstaw do stosowania przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że we wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości wskazano okoliczności przejęcia jej na rzecz Skarbu Państwa. Z treści wniosku wynikało zatem, że przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wnioskodawca wniósł o rozpatrzenie roszczenia jako wniosku o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Zastosowanie trybu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości określonego w art. 136 i 137 u.g.n. byłoby jednak możliwe w odniesieniu do nieruchomości podlegających nacjonalizacji w trybie ww. dekretu, jeżeli art. 216 u.g.n. wskazywałby na zastosowanie tych przepisów w sprawach zwrotu nieruchomości przejętych na podstawie ww. dekretu. W sytuacji, gdy ww. dekret nie został wskazany w art. 216 u.g.n., to zwrot tzw. nieruchomości warszawskiej w omawianym trybie nie jest dopuszczalny. W konsekwencji należało uznać, że w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 216 u.g.n. nie było dopuszczalne wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie i stwierdzenie okoliczności stojących na przeszkodzie wszczęciu postępowania nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd I instancji nie naruszył zatem przepisów prawa akceptując stanowisko organów o niedopuszczalności wszczęcia postępowania zwrotowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Należy w tym miejscu podkreślić, że kasator nie zarzucił naruszenia art. 216 u.g.n. Nie wskazał przy tym innego przepisu odsyłającego do stosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. w sprawie zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko o istnieniu podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, oparte wyłącznie na wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n., nie mogło w tym stanie rzeczy zostać uznane za prawidłowe. W tej sytuacji bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących kwestii złożenia w ustawowym terminie wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości oraz kwestii istnienia przesłanek zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.