I OSK 1452/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt I SA/WA 175/25 w sprawie ze skargi L.T. na uchwałę Rady Miasta Mławy z dnia 30 maja 2023 r. nr LI/657/2023 postanawia oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z 29 kwietnia 2025 r. I SA/Wa 175/25 (dalej postanowienie z 29 kwietnia 2025 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L.T. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miasta Mławy z 30 maja 2023 r. nr LI/657/2023 (dalej Uchwała) w przedmiocie sprzedaży nieruchomości komunalnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...] będącą przedmiotem Uchwały. W ocenie Sądu I instancji, Uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej usg) i art. 37 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej ugn). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących - m.in. - zbywania nieruchomości. Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli: [...] przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości (art. 37 ust. 2 pkt 9 ugn). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że do organów gminy należy wybór trybu sprzedaży nieruchomości w konkretnej sytuacji prawnej i faktycznej. Przepis powyższy znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wolą gminy jest zawarcie umowy sprzedaży udziału we współwłasności ze współwłaścicielem. Wprawdzie przepis ten nie może być rozumiany jako nakładający na gminę obowiązek zbycia udziału we współwłasności na rzecz współwłaściciela, jednakże jego rola sprowadza się do udzielenia gminie prerogatywy do odformalizowania i przyspieszenia procedury sprzedaży, wówczas gdy gmina zamierza zbyć swój udział na rzecz współwłaściciela nieruchomości. Zaskarżoną Uchwałą Rada Miasta Mława zdecydowała o sprzedaży udziału ¼ w nieruchomości na rzecz współwłaścicieli tej nieruchomości. Skarżący w dacie podjęcia Uchwały nie był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości - był właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Nie ma więc interesu prawnego, w rozumieniu [art. 101 ust. 1 usg w zw. z - uw. NSA] art. 37 ust. 2 pkt 9 ugn, do kontroli legalności Uchwały. Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, odrzucił skargę (k. 145, k. 147-152 akt sądowych). Skargę kasacyjną złożył L.T. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. J.S., zaskarżając postanowienie z 29 kwietnia 2025 r. w całości, zarzucając postanowieniu naruszenie: 1. prawa materialnego: a. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy [z dnia 30 sierpnia 2002 r.] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. z 2024 r. poz. 935, , z. poz. 1685, dalej ppsa)] przez jego błędne zastosowanie objawiające się odrzuceniem skargi; b. art. 18 ust. 2 pkt 9, art. 101 ust. 1 usg w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 9 ugn przez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że skarżący nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu Uchwały; c. art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn przez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu kwestii, że skarżący jest właścicielem nieruchomości przyległej, co z kolei mogło stanowić o jego interesie prawnym; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 132 i art. 134 § 1 ppsa przez nierozstrzygnięcie istoty sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w celu rozpoznania skargi; zasądzenie od organu na jego rzecz [zwrotu] kosztów postępowania, obejmujących koszt[y] zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (k. 167-170 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 ppsa - zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz fakt, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wykładni art. 37 ust. 2 pkt 9 ugn, z którego wynika, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości. Rola powołanego przepisu sprowadza się do udzielenia gminie uprawnienia do odformalizowania i przyspieszenia procedury sprzedaży, wówczas gdy gmina zamierza zbyć swój udział na rzecz współwłaściciela nieruchomości. Zasadą jest sprzedawanie nieruchomości w drodze przetargu (art. 37 ust. 1 ugn). Wymienione w art. 37 ust. 2 ugn przypadki zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym mają charakter wyjątku od reguły przetargowego zbywania nieruchomości. Jako wyjątki nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Wskazany przepis zawiera zamknięty katalog sytuacji, w których następuje bezprzetargowe zbycie nieruchomości stanowiących własność publiczną (wyrok NSA z 21.3.2007 r. I OSK 1998/06, aprobowany przez A. Tułodzieckiego w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 177-178, nb 1, 2). Umowa zawarta bez przetargu, w sytuacji w której brak było podstaw do zastosowania trybu bezprzetargowego, jest umową nieważną (art. 58 § 1 kc - A. Tułodziecki, tamże). Trzeba podkreślić, że zasada wyrażona w art. 198 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), że każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli, ma zastosowanie także do Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, które wobec tego mogą ewentualnie zbyć swój udział w przetargu bez zgody pozostałych współwłaścicieli innym osobom. Na mocy art. 28 ust. 2 ugn, warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej są ustalane w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą. Art. 101 ust. 1 usg wiąże prawo do wniesienia skargi z istnieniem naruszenia interesu prawnego, który musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną skarżącego. Chodzi o interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, którzy nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ponadto w świetle art. 101 ust. 1 usg do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, dlatego podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Interes prawny musi więc być aktualny, a nie ewentualny (postanowienie NSA z 29.5.2024 r. sygn. I OSK 719/24, cbosa). Trafnie Sąd I instancji uznał, że skarżący w dacie podjęcia Uchwały nie był współwłaścicielem będącej przedmiotem postępowania działki nr [...], zaś był właścicielem nieruchomości sąsiedniej nr [...]. Tym samym, nie ma on interesu prawnego, w rozumieniu art. 37 ust. 2 pkt 9 ugn, do kontroli legalności Uchwały. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Mława zdecydowała o sprzedaży udziału ¼ w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta Mławy jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej przy ul. [...], na rzecz współwłaścicieli nieruchomości, a skarżący nie był jednym z nich, lecz jedynie właścicielem nieruchomości sąsiedniej (nr [...]). Wbrew skarżącemu kasacyjnie w niniejszej sprawie uprawnione było odstąpienie od przetargu i zbycie przedmiotowej nieruchomości w drodze bezprzetargowej, skoro spełnione zostały ku temu ustawowe przesłanki - w tym przypadku zbycie na rzecz współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. W takiej sytuacji pominięcie przetargu i udziału w procedurze zbywania nieruchomości - między innymi - właścicieli sąsiednich nieruchomości odpowiada prawu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił przekonywających argumentów, by podważyć zaskarżone postanowienie. Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie stanowi jedynie polemikę z zaskarżonym postanowieniem strony nieusatysfakcjonowanej rozstrzygnięciem Sądu I instancji, które co do zasady odpowiada prawu. Dlatego skarga kasacyjna nie zasługuje na aprobatę. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.