I OSK 1169/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. i T. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 586/24 o odrzuceniu skargi E. C. i T. C. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 11 maja 2023 r. nr [...] w sprawie zbycia nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto Z. postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 2 sierpnia 2024 r. odrzucił skargę E. C. i T. C. na uchwałę nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie: zbycia nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto Z. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Z., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej: u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej: u.g.n.), wyraziła zgodę na przeznaczenie do zbycia nieruchomości gruntowej położonej w Z. przy ul. [...], stanowiącej własność Gminy Miasto Z., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] obręb [...] o łącznej powierzchni 0,1212 ha, (§ 1 pkt 1 uchwały). Cena nieruchomości zostanie ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami (§ 1 pkt 2 uchwały). W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy Miasto Z.. Zgodnie z zapisami "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...].09.2013 r. działki ewidencyjne nr [...] i [...] obręb, [...] położone są w terenach: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem I.MN oraz terenach dróg publicznych klasy dojazdowej oznaczonych symbolem 4.KDD. Nieruchomość jest przedmiotem umowy dzierżawy, która obowiązuje do 30.04.2026 r. Działka jest włączona ogrodzeniem do nieruchomości dzierżawcy, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] i jest wykorzystywana jako teren zielony. Jednakże ze względu na swój kształt, powierzchnie i położenie może być wykorzystana jako odrębna nieruchomość. Na terenie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] ustanowiona jest służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu pasem gruntu biegnącym wschodnią częścią działki o szerokości 4,0 m, o powierzchni 94 m2 na rzecz każdoczesnych właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Organ stwierdził, że uzasadnionym jest zbycie nieruchomości, które nie są wykorzystywane przez gminę do zadań własnych celem pozyskania środków finansowych na inwestycje realizowane lub mające być realizowane przez Gminę Miasto Z. W związku z tym, przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona do zbycia. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. C. i E. C. podnosząc, że uzasadnienie uchwały nie odpowiada stanowi faktycznemu, albowiem do działki nr [...] obręb [...] należącej do skarżących biegnie droga po działce nr [...] obręb [...] -jednak po innym szlaku, a dodatkowo działka miejska nie jest terenem zielonym, ale stanowi faktyczną drogę dojazdową. Skarżący wskazali, że przed Sądem Rejonowym w N. pod sygnaturą l Ns 1106/23 toczy się z ich inicjatywy postępowanie o zmianę przebiegu służebności gruntowej wynikającej z aktu notarialnego z dnia 26 lutego 2016 roku, stanowiącej prawo przejazdu i przechodu pasem gruntu biegnącym wschodnią częścią działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki [...] obr. [...]. Zdaniem skarżących służebność wynikająca z aktu notarialnego z dnia 26 lutego 2016 roku i wskazana w uzasadnieniu uchwały stanowi fikcję prawną, gdyż we wskazanym miejscu nigdy nie istniała droga dojazdowa. Wskazali, że uchwala narusza ich interes prawny, gdyż posiadają oni prawo dojazdu do ich zabudowań drogą istniejącą w terenie ponad 50 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona uchwała, mająca wywołać skutki cywilnoprawne, jest wyrazem woli organu stanowiącego gminy w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej, a zatem uchwałą o charakterze cywilnoprawnym. Uznając zatem, że zaskarżony akt ma miejsce w ramach sfery dominum (a nie imperium) i jako taki nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, odrzucił skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu I instancji skarga podlegała odrzuceniu również z tej przyczyny, że skarżący nie wykazali, aby kwestionowana uchwała naruszała ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Innymi słowy, skarżący nie dowiedli, by uchwała w jakikolwiek negatywny sposób wpłynęła na ich sytuację prawną, odbierając lub ograniczając ich prawa wynikające z przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu I instancji, sam fakt, że skarżący są dzierżawcami nieruchomości, których dotyczy zgoda na zbycie, nie generuje po ich stronie jakichkolwiek uprawnień. Przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do jej właściciela. Okoliczność, że gmina uznała za racjonalne zbycie działek gruntu określonych w zaskarżonej uchwale nie może być odczytywane jako naruszenie interesu prawnego skarżących, skoro w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisów przyznających dzierżawcom gruntów niezabudowanych prawa pierwokupu, czy też prawa pierwszeństwa nabycia dzierżawionej nieruchomości. Skarżący zatem nie wykazali, jak również Sąd nie dostrzegł, aby ewentualna zmiana podmiotowa po stronie właściciela nieruchomości obciążonej, miałaby wywoływać jakikolwiek wpływ na prawo własności skarżących do działki nr [...] obr. [...]. W szczególności zmiana taka w żaden sposób nie wpływa na uprawnienia skarżących do korzystania ze służebności dojazdu. Służebnością obciążona jest bowiem nieruchomość bez względu na osobę jej właściciela. Od powyższego postanowienia skarżący wywiedli skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 58 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżona uchwała ma charakter cywilno-prawny, a nie administracyjny wówczas gdy pojęcie szerokie "administracji publicznej" należy rozumieć szeroko ogół instytucji publicznych realizujących zadania z zakresu zarządzania państwem – którego członkami są skarżący, którzy na skutek działalności organu samorządu terytorialnego doznają szkody w postaci utraty możliwości dojazdu do swojej nieruchomości, o czym nie został poinformowany nabywca spornej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Z. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Z. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości stanowiącej własność gminy, nie mieści się w kognicji rzeczowej sądów administracyjnych. Przede wszystkim zauważyć należy, że w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres ich właściwości rzeczowej został uregulowany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W przypadku zaskarżenia aktów organów jednostek samorządu terytorialnego istotne znaczenie ma art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisów tych wynika zatem, że ocena dopuszczalności skargi na uchwałę gminy (rady miasta) musi być m.in. poddana ocenie, czy została podjęta w sprawie za zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych już dawno ukształtował się pogląd, w myśl którego pojęcie sprawy "z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. należy interpretować w sposób szeroki, czego odzwierciedleniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00 (dostępna w CBOSA). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych. Zwrócić należy uwagę, że gmina jako korporacja prawa publicznego posiada podmiotowość administracyjnoprawną w ramach której korzysta z władczych instrumentów działania przy wykonywaniu zadań publicznych. Posiada on także podmiotowość prywatnoprawną i wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym, których przedmiotem jest przyznane jej mienie (sprzedaż, najem czy dzierżawa) dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym i służą zaspokojeniu potrzeb publicznych mieszkańców gminy. W gospodarowaniu tym gminę w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że sama sprzedaż jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały) z powołaniem się na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dodatkowo należy zauważyć, że podział na sferę imperium i dominium nie jest rozłączny, a kwestii właścicielskich (cywilnoprawnych) nie można jednoznacznie oddzielić od tych publicznoprawnych. Wszystko to sprawia, że z pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie można wyłączać tych czynności organów gminy, które dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że akt organu z zakresu administracji publicznej może pozostawać w związku ze sprawą cywilną i nie wyklucza to administracyjnego charakteru sprawy. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 (dostępna w CBOSA) stwierdzono, że "unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego." W świetle powyższego należy stwierdzić, że kontrola zaskarżonej uchwały podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przejawem jest merytoryczne rozpoznawanie skarg na tego rodzaju akty (zob. m.in. wyrok NSA z 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 478/21, wyrok NSA z 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1268/22 – dostępne w CBOSA). Tym samym Sąd I instancji nietrafnie, zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę, uznając niniejszą sprawę za nienależącą do kognicji sądów administracyjnych. Powyższe nie mogło jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Pomimo bowiem, że główny powód odrzucenia skargi wskazany przez Sąd I instancji był chybiony, samo odrzucenie skargi było zasadne, gdyż jednocześnie WSA w Krakowie dokonał prawidłowej oceny dopuszczalności skargi przez pryzmat naruszenia interesu prawnego lub uprawienia skarżących. Jak wynika bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g., skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały rady gminy z zakresu administracji publicznej jest uzależnione od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała nie tylko dotyczy jego interesu prawnego lub uprawnienia, lecz interes ten lub uprawnienie narusza. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, iż zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (m.in. postanowienia NSA z: 22 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 645/25, 20 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 813/25). W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazują, że są dzierżawcami nieruchomości, której dotyczy zgoda na zbycie oraz właścicielami działki nr [...] obręb [...]. Na terenie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] ustanowiona jest służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu pasem gruntu biegnącym wschodnią częścią działki o szerokości 4,0 m, o powierzchni 94 m2 na rzecz każdoczesnych właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Zdaniem skarżących, opisana służebność wynikająca z aktu notarialnego z 26 lutego 2016 r. stanowi fikcję prawną, gdyż we wskazanym miejscu nigdy nie istniała droga dojazdowa. Uchwała narusza ich interes prawny, gdyż posiadają oni prawo dojazdu do ich zabudowań drogą istniejącą w terenie ponad 50 lat. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd, że skarżący nie wykazali aby przedmiotowa uchwała naruszała ich interes prawny. Uchwała o wyrażeniu zgody na przeznaczenie do zbycia nieruchomości, mogąca prowadzić do zmiany właściciela nieruchomości, nie narusza w jakikolwiek sposób prawa skarżących do wykonywania przysługującej im służebności gruntowej. Istotą służebności gruntowej jest bowiem prawo do korzystania z rzeczy cudzej, w zakresie ściśle określonym treścią ustanowionej służebności. Sam fakt zmiany właściciela nieruchomości obciążonej nie ma wpływu ani na treść prawa właściciela nieruchomości władnącej, ani na zakres czy sposób wykonywania tego prawa. Niezależnie zatem od zmiany właściciela nieruchomości obciążonej, prawa skarżących do korzystania z nieruchomości władnącej pozostają takie same. Okoliczności, do których odwołują się skarżący uzasadniając naruszenie ich interesu prawnego poprzez pogorszenie sposobu skomunikowania nieruchomości na skutek uniemożliwienia dojazdu drogą dotychczas uczęszczaną, to okoliczności stanowiące o interesie faktycznym skarżących, nie zaś o interesie prawnym. Nieruchomość skarżących nie została, na skutek podjęcia tej uchwały, pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Ta bowiem jest zabezpieczona ustanowioną służebnością gruntową. Sam fakt, że skarżący faktycznie i długotrwale korzystali z dojazdu do nieruchomości przez inny fragment dzierżawionej działki, nie rodzi po ich stronie żadnych praw, które mogłaby naruszyć zaskarżona uchwała. W konsekwencji należy stwierdzić, że przedstawiona przez skarżących argumentacja dowodzi istnienia po ich stronie wyłącznie interesu faktycznego, który nie może być podstawą skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym zaszła druga ze wskazanych przez Sąd I instancji podstaw odrzucenia skargi. To zaś oznacza, że zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo bowiem odrzucił wniesioną skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.