I OSK 1447/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1659/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 6 października 2021 r. nr N-I.7581.2.58.2021 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Przeworskiego z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr GG.6821.1.5.2020; 3. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy Miasto Rzeszów kwotę 1.260 (jeden tysiąc dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1659/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 6 października 2021 r. nr N-I.7581.2.58.2021 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 7 lipca 2020 r. B.C. (dalej wnioskodawczyni), reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego R.K., zwróciła się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o zwrot nieruchomości położonej w R., oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działki nr: [...] w obr. [...] i [...] w obr. [...], które zostały wywłaszczone pod budowę osiedla mieszkaniowego S. w R. Z uwagi na fakt, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość położona w R. obr. [...] – S., oznaczona obecnie jako działki nr [...] o pow. 0,0498 ha i nr [...] o pow. 0,1208 ha (odpowiadająca części dawnej działki nr [...] w obr. [...]), stanowi własność Gminy Miasto Rzeszów, na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej ugn), Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z 14 grudnia 2020 r. nr N-I.7581.2. 125.2020 wyłączył Prezydenta Miasta Rzeszowa od rozpatrzenia sprawy, wskazując jednocześnie w jego miejsce Starostę Przeworskiego. Decyzją z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr GG.6821.1.5.2020 (dalej decyzja z 3 sierpnia 2021 r.), Starosta Przeworski (dalej Starosta) orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w R., obr. [...] – S., stanowiącej obecnie działki nr [...] o pow. 0,0498 ha i nr [...] o pow. 0,1208 ha, obj. KW nr [...], będące własnością Gminy Miasta Rzeszów na rzecz B.C., a także o zwrocie przez B.C. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 65.809,74 zł. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel związany z jej wywłaszczeniem, co stanowi podstawę do orzeczenia o jej zwrocie. Od tej decyzji odwołała się B.C. (dalej wnioskodawczyni) zarzucając organowi m. in. naruszenie art. 141 ugn przez jego niezastosowanie, mimo zawarcia we wniosku z 7 lipca 2020 r. żądania o rozłożenie zwrotu należności zwaloryzowanego odszkodowania na 5 rat, tak by mogła bez poniesienia uszczerbku dla swego majątku wykonać zobowiązanie. Od przedmiotowej decyzji odwołała się także Gmina Miasto Rzeszów (dalej Gmina lub skarżąca) wskazując, że kwestionowana decyzja jest nieprawidłowa, bowiem wniosek o zwrot nieruchomości był spóźniony wedle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801, dalej uzugn lub ustawa z 4 kwietnia 2019 r.). Po rozpatrzeniu odwołań, Wojewoda Podkarpacki (dalej Wojewoda) decyzją z 6 października 2021 r. nr N-I.7581.2.58.2021 (dalej decyzja z 6 października 2021 r.), na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej kpa) i art. 9a ugn, utrzymał w mocy decyzję z 3 sierpnia 2021 r. Wojewoda wyjaśnił, że z art. 136 ust. 3 ugn wynika, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Art. 137 ust. 1 ugn zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. Art. 216 ugn poszerza zakres stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ugn do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ugn, w tym m.in. na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. poz. 127 ze zm., dalej ugg). W tym trybie, na podstawie art. 8 ugg, aktem notarialnym z 25 marca 1988 r. nr Rep. A [...] B.C. zbyła na rzecz Skarbu Państwa położone w R. działki nr: [...] w obr. [...] i [...] w obr. [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "S.[...]" i "s.[...]". Z dokumentacji geodezyjno-prawnej zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że dawna działka nr [...] w wyniku modernizacji zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,2962 ha w obr. [...] R., a w wyniku podziału w związku z budową drogi ul. K. powstały m.in. działki nr [...] o pow. 0,0498 ha i nr [...] o pow. 0,1208 ha. W toku prowadzonego postępowania dnia 12 stycznia 2021 r. Starosta dokonał oględzin terenowych, podczas których stwierdził, że działki nr [...] i [...] stanowią na gruncie jednolitą całość. Działki są zakrzaczone, zadrzewione, porośnięte suchą trawą o wysokości około 1,5 m. Brak jakichkolwiek śladów zagospodarowania działek. Wojewoda podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji i uznał za zasadną argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu decyzji z 3 sierpnia 2021 r. Postępowanie dowodowe wykazało, że na przedmiotowej działce nie został zrealizowany cel związany z wywłaszczeniem, co stanowi podstawę do orzeczenia o jej zwrocie. Z przeprowadzonych przez Starostę oględzin nieruchomości wynika, że nie jest ona obecnie przez nikogo użytkowana; nie ma na niej żadnych budynków ani innych części składowych trwale związanych z gruntem. Rzeczą bezsporną jest, że działki nr [...] i [...] nie zostały wykorzystane na cel określony w akcie notarialnym, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Odnosząc się do zarzutów Gminy Wojewoda wskazał, że na podstawie uzugn która weszła w życie 14 maja 2019 r., stosownie do art. 1 pkt 1 lit. f wprowadzono art. 136 ust. 7 ugn stanowiący, że uprawnienie do zwrotu o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania o którym mowa w ust. 2. Ustawodawca wraz z tą zmianą wprowadził przepis przejściowy, zgodnie z którym w przypadku gdy termin o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1 upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (art. 2 ust. 1 uzugn). Ów przepis przejściowy umożliwiał złożenie wniosku do dnia 14 maja 2020 r. Dodatkowo z dniem 31 marca [2020 r.] zaczął obowiązywać art. 15 zzr ust. 1 u.COVID19, dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie biegu terminów trwało od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. - mocą przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875, dalej ustawa z 14 maja 2020 r.), uchylającej art. 15 zzr. Ustawa z 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r., w związku z tym od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r., co jest równoznaczne z tym, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winien być złożony do dnia 24 lipca 2020 r. W przedmiotowej sprawie wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości z 7 lipca 2020 r. (data nadania) został złożony Prezydentowi M. Rzeszowa 9 lipca 2020 r. - w terminie określonym ww. przepisach, w konsekwencji czego nie doszło do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości. Wojewoda nie podzielił poglądu, jakoby art. 15 zzr ust. 1 u.COVID19 nie dotyczył postępowań zwrotowych. To, że postępowanie zwrotowe ma charakter administracyjny, wskazuje jednoznacznie art. 136 ust. 3 ugn, a ustawodawca przewidział realizację roszczenia o zwrot nieruchomości wyłącznie na drodze postępowania administracyjnego. Tym samym zachodzi tu wykluczenie drogi sądowej. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości lub o odmowie takiego zwrotu. W postępowaniu tym zastosowanie mają przepisy kpa. Za niezasadne Wojewoda uznał zarzuty wnioskodawczyni w kwestii rozłożenia na raty zwaloryzowanego odszkodowania. Art. 141 ugn nie obliguje organu do rozłożenia należności na raty, a decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Art. 141 ugn nie określa żadnych szczególnych kryteriów, które winny być brane pod uwagę przez organ administracyjny przy rozpatrywaniu wniosku. Bez znaczenia pozostaje stanowisko Gminy wyrażone w piśmie z 5 lipca 2021 r., w którym Gmina nie wyraziła zgody na rozkładanie na raty ustalonego w decyzji administracyjnej zwaloryzowanego odszkodowania. Gmina Miasto Rzeszów zaskarżyła w całości decyzję z 6 października 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o: jej uchylenie wraz z decyzją I instancji; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 uzugn w zw. z art. 15zzr ust. 1 u.COVID19 i art. 136 ust. 7 ugn oraz art. 141 ust. 2 ugn przez utrzymanie w mocy decyzji niezawierającej orzeczenia w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania. Wedle skarżącej, Wojewoda mylnie wnioskuje o materialnoprawnym charakterze roszczenia z drogi jego dochodzenia. Uzasadnienie decyzji wskazujące, że "postępowanie zwrotowe ma charakter administracyjny", czyli że dla roszczenia o zwrot nieruchomości wykluczono drogę sądową, jest kierowaniem istoty sprawy na błędne tory. Skarżąca nie stwierdziła, że postępowanie zwrotowe nie ma charakteru administracyjnego, ani że roszczenie zwrotowe podlega rozpoznaniu w drodze sądowej przed sądem cywilnym, ale tryb rozpoznania roszczenia nie decyduje o jego materialnoprawnym charakterze. Skoro roszczenie o zwrot ma charakter cywilnoprawny (ma na celu przeniesienie własności), to termin prekluzyjny dla dochodzenia takiego roszczenia musi mieć również charakter cywilnoprawny. Termin wskazany w art. 136 ust. 7 ugn ma ten sam charakter co termin wynikający z art. 136 ust. 5 ugn - jest to termin materialnoprawny, którego niezachowanie wywołuje skutki na płaszczyźnie materialnoprawnej w postaci wygaśnięcia roszczenia o zwrot. Dziedzina prawa materialnego do której należy roszczenie o zwrot wyznacza charakter przepisu przewidującego termin jego wygaśnięcia. Skoro orzecznictwo NSA i sądów powszechnych jednogłośnie uznaje roszczenie o zwrot za roszczenie cywilnoprawne, to i terminy wskazane w art. 136 ust. 5 i 7 ugn mają charakter terminów prawa cywilnego. Drugi z zarzutów złożono jedynie na wypadek uznania, że zwrot nieruchomości został orzeczony prawidłowo (k. 3-3v akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 7-9 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem II SA/Rz 1659/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej ppsa), oddalił skargę jako niezasadną. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że z uwagi na stwierdzony w toku postępowania stan podlegających zwrotowi działek (zakrzaczone, zadrzewione, porośnięte niekoszoną trawą - brak jakichkolwiek śladów zagospodarowania), skład orzekający w pełni zaakceptował ustalenia orzekających w sprawie organów administracji publicznej co do braku realizacji na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania celu wywłaszczenia, określonego w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości z 25 marca 1988 r. jako niezbędność działek nr [...] i [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego "S.[...]" i "S.[...]". W treści aktu notarialnego wskazano, że sprzedaż na rzecz Skarbu Państwa nastąpiła w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z wyraźnym zastrzeżeniem, że ww. działki mogą być wywłaszczone na realizację wskazanego celu. Zgodnie z ust. 1 art. 8 ugg (w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia aktu notarialnego), nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Materialnoprawne podstawy wywłaszczania nieruchomości wyrażały przepisy rozdziału 6 ugg. Nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele: [...] 2) uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (art. 50 ust. 1 pkt 2 ugg). W art. 53 ust. 1 ugg wskazano, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Treść tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca uzależniał ewentualność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze porozumienia stron. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że [możliwość] nabyci[a] na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne będące podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Dlatego umowa zawierana w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe nie była w pełni dobrowolna, gdyż jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, przepisy rozdziału 6 działu III ugn (dotyczące zwrotu nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 zd. 1 ugn). Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 ugn). Organy trafnie wywiodły, że w stosunku do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania spełnione zostały materialnoprawne przesłanki pozwalające ubiegać się przez poprzedniego właściciela o jej zwrot. Fakt niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest obecnie kwestionowany także przez Gminę jako jej aktualnego właściciela. Na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f uzugn, która weszła w życie 14 maja 2019 r., dodano do art. 136 ugn ust. 7, zgodnie z którym uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeni stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawiony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Jednocześnie w art. 2 ust. 1 uzugn przewidziano, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło umową zawartą 25 marca 1988 r. w formie aktu notarialnego. Termin 20-letni uprawniający do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o jakim mowa w art. 136 ust. 7 ugn upłynął z dniem 25 marca 2008 r. Z woli ustawodawcy - na podstawie wskazanej wyżej regulacji - został on wydłużony o 12 miesięcy licząc od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej ugn, tj. od 14 maja 2019 r., wobec czego winien był upłynąć 14 maja 2020 r. W związku z wprowadzonym stanem zagrożenia epidemicznego a następnie stanem epidemii, bieg tego terminu był przez pewien czas zawieszony. Z dniem 8 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej ustawa covidowa lub UCov), do której następnie w dniu 31 marca 2020 r. (ustawą zmieniającą z 31 marca 2020 r.) dodano art. 15 zzr. Zgodnie z jego ust. 1, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres; oznacza to, że 12-miesięczny termin na złożenie wniosku o zwrot spornej nieruchomości, który biegł od 14 maja 2019 r. został zawieszony z dniem 31 marca 2020 r. Ustawodawca wprowadził kolejną ustawę zmieniającą, tj. ustawę z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875, dalej ustawa z 14 maja 2020 r.), która weszła w życie 16 maja 2020 r. Zgodnie z jej art. 46 pkt 20 uchylono art. 15zzr i art. 15zzs ustawy covidowej, a jednocześnie w jej art. 68 ust. 2 przewidziano, że terminy o których mowa w art. 15zzr ust. 1 których bieg uległ zawieszeniu, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Skoro ustawa zmieniająca z 14 maja 2020 r. weszła w życie z dniem 16 maja 2020 r., to 7-dniowy termin na jej wejście w życie upływał z dniem 23 maja 2020 r., a bieg terminu do złożenia wniosku o zwrot zaczynał dalszy bieg ponownie 24 maja 2020 r. Okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r., co jest równoznaczne z tym, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winien być złożony do dnia 7 lipca 2020 r. Z akt administracyjnych wynika, że w tym dniu wniosek nadano w urzędzie pocztowym, przez co należy uznać, że termin do jego złożenia został zachowany (w tym zakresie stwierdzenie przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że termin ten upływał 24 lipca 2020 r., nie miało wpływu na wynik sprawy). Gmina zarzuciła w skardze, analogicznie jak w odwołaniu, że art. 15 zzr ust. 1 ustawy covidowej zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego nie dotyczył postępowań zwrotowych, w związku z czym uprawnienie wnoszącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło 14 maja 2020 r. Podnosząc cywilnoprawny charakter uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości sformułowała tezę, że organ z drogi jego dochodzenia mylnie wnioskuje o materialnoprawnym charakterze roszczenia. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie decyzji II instancji wskazujące, że postępowanie zwrotowe ma charakter administracyjny i że dla roszczenia o zwrot nieruchomości wykluczono drogę sądową, jest kierowaniem istoty sprawy na błędne tory. Skarżąca oświadczyła, że nie twierdzi, że postępowanie zwrotowe nie ma charakteru administracyjnego ani że roszczenie zwrotowe podlega rozpoznaniu w drodze sądowej przed sądem cywilnym. Problem polega na tym, że tryb rozpoznania roszczenia nie decyduje o jego materialnoprawnym cywilnym charakterze, co potwierdza art. 2 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. "1964 nr 43 poz. 296 ze zm.", dalej kpc) powołany przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji. Skoro roszczenie o zwrot ma charakter cywilnoprawny (ma na celu przeniesienie własności), to termin prekluzyjny dla dochodzenia takiego roszczenia musi również mieć charakter cywilnoprawny. W związku z tym termin wskazany w art. 136 ust. 7 ugn to - zdaniem skarżącej - termin materialnoprawny, którego niezachowanie wywołuje skutki na płaszczyźnie materialnoprawnej w postaci wygaśnięcia roszczenia o zwrot. Dziedzina prawa materialnego, do której należy roszczenie w zwrot, wyznacza charakter przepisu przewidującego termin jego wygaśnięcia. Skoro judykatura NSA i sądów powszechnych jednolicie uznaje roszczenie o zwrot za roszczenie cywilnoprawne, to terminy wskazane w art. 136 ust. 5 i 7 ugn oraz w art. 2 ust. 1 uzugn mają charakter terminów prawa cywilnego i nie różnią się niczym od terminu wskazanego np. w art. 534 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. "1964 nr 16 poz. 93 ze zm.", dalej kc). Jeżeli termin z art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. ogranicza w czasie dochodzenie roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, to także on sam ma charakter cywilny i nie jest możliwe zastosowanie do jego biegu przepisów art. 15 zzr, który odwołuje się w swej hipotezie do "biegu przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów". Sąd I instancji nie podzielił poglądu co do braku możliwości zastosowania w sprawie art. 15 zzr ustawy covidowej w zw. z art. 2 ust. 1 uzugn. W polskim systemie prawnym ustawodawca nie przestrzega ściśle rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, podczas gdy w ustawie procesowej normy materialne. Dlatego założenie to nie może być uznane za wyłącznie miarodajne, a zatem w kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach przesądzać winno to, czy uchybienie terminowi wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki. Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że termin o którym mowa w art. 136 ust. 7 ugn to termin materialnoprawny, a nie procesowy. Nie dotyczy on bowiem bezskuteczności czynności procesowej w ramach toczącego się czy mającego się toczyć postępowania, ale terminu w którym strona mogła domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (nabycia praw) w oparciu o kryteria o których mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn. Termin z art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. jest terminem materialnoprawnym, gdyż uchybienie temu terminowi skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że art. 15 zzr ust. 1 zd. pierwsze ustawy covidowej nie posługuje się sformułowaniem "o biegu terminów prawa administracyjnego". Takie brzmienie nakazywałoby badać każdorazowo przy terminach prawa materialnego, czy mamy do czynienia z terminem cywilnoprawnym czy administracyjnym. Prawidłowe zastosowanie art. 15 zzr wymaga ustalenia, czy termin z art. 2 ust. 1 ustawy z 14 maja 2019 r. to termin "przewidziany przepisami prawa administracyjnego". W ocenie Sądu I instancji przepisy ugn dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a także art. 2 ust. 1 ustawy z 14 maja 2019 r. mają charakter przepisów prawa administracyjnego w rozumieniu art. 15 zzr ust. 1. Materia dotycząca postępowania mającego na celu realizację cywilnoprawnego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości została uregulowana przepisami prawa publicznego i przekazana organom administracji. Przepisy te zawierają nie tylko procesowe regulacje związane z właściwością organów administracji do załatwienia takiej sprawy. W ugn całościowo uregulowano materialnoprawne zasady i przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawiera w sobie elementy prawa prywatnego i prawa publicznego. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, choć zmierza do odwrócenia skutków władczego administracyjnego aktu wywłaszczenia, jest powszechnie traktowane jako roszczenie cywilnoprawne. Szczegółowa analiza wskazuje, że różni się ono w znacznym stopniu od typowych majątkowych roszczeń cywilnoprawnych m.in. drogą dochodzenia roszczeń (administracyjną) czy zakresem podmiotowym (ograniczone możliwości przejścia na następców prawnych, wyłączenie dochodzenia roszczenia w wielu przypadkach przejścia uprawnień do władania nieruchomością wywłaszczoną na osoby trzecie). Zawarte w art. 15 zzr pojęcie terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego nie zostało zdefiniowane. Dokonując wykładni "powyższej normy prawnej" [winno być "powyższego przepisu" - uw. NSA] należy mieć na względzie cel wprowadzonej regulacji, jakim niewątpliwie było objęcie ochroną prawną uczestników obrotu prawnego wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych przepisów wynikających. Określenie to należy wykładać mając na względzie szerokie rozumienie tego pojęcia, a więc, że przepis ten reguluje bieg terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony przewidzianych w regulacjach prawnych, które zaliczyć można do szeroko rozumianego prawa administracyjnego. Wynika to z wykładni językowej, historycznej, celowościowej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej. Skoro ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są ograniczenia ich aktywności oraz ograniczenia w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną, to tym bardziej nie można regulacji art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 ustawy covidowej w spornym zakresie wykładać zawężająco. Jeżeli ustawodawca wprowadził przepis szczególny dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów prawa materialnego/zawitych przewidzianych przepisami prawa administracyjnego na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem jego celu. Prowadzi to do przyjęcia, że ma on zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu, a zatem i do terminu z art. 136 ust. 7 ugn w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 14 maja 2019 r. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska co do naruszenia zaskarżoną decyzją art. 141 ust. 2 ugn z powodu utrzymania w mocy decyzji niezawierającej orzeczenia w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania. Sąd I instancji wyraźnie podkreślił, że ma świadomość istniejących w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności na tym tle. Wedle jednego ze stanowisk, art. 141 ust. 2 ugn nie daje staroście materialnoprawnej podstawy do orzekania w kwestii zabezpieczenia wierzytelności związanej ze zwrotem nieruchomości, a przepis ten należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka, to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie. Według drugiego z poglądów, kategoryczne sformułowanie w art. 141 ust. 2 ugn, że "wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu" nie pozostawia orzekającym w sprawie organom możliwości odstąpienia od wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia. Sąd I instancji wskazał, że art. 142 ust. 1 ugn wyraźnie określa o jakich kwestiach winien rozstrzygnąć organ właściwy w sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wśród obligatoryjnych elementów decyzji nie jest wymieniona kwestia zabezpieczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, w związku z czym brak jest podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie w decyzji zwrotowej o stosownym zabezpieczeniu wierzytelności z art. 140 ugn jest obligatoryjne. Wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ugn, w szczególności art. 141 ust. 2 ugn, na którą powołują się przedstawiciele poglądu przeciwnego, akcentuje dla uzasadnienia swego stanowiska o obligatoryjnym rozstrzygnięciu o zabezpieczeniu w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wzajemność roszczeń o zwrot nieruchomości i o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, równość stron postępowania i konieczność ochrony interesu podmiotu publicznego, który na podstawie decyzji zwrotowej traci własność, a których to celów nie można osiągnąć bez stosownego zabezpieczenia. Argumentacja ta jest niewystarczająca. Przestrzeganie wskazanych wyżej zasad jest możliwe bez obligatoryjnego rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu w decyzji zwrotowej. Skład orzekający podkreślił, że chodzi tu o kwestię zabezpieczenia, o którym ma rozstrzygać decyzja z art. 142 ugn, kończąca postępowanie zwrotowe, a nie ewentualne orzeczenie o zabezpieczeniu wydane w toku postępowania o zwrot. Możliwość zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania zależnie od tego, czy sposób zabezpieczenia wskazany jest w treści decyzji czy też nie, będzie mogła nastąpić dopiero po jej ostateczności i skuteczności (art. 9 ugn). Wcześniej jest to zasadniczo niemożliwe, gdyż art. 141 ust. 1 ugn nie jest przepisem o którym mowa w art. 155 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479, dalej upea). Przepis ten stanowi, że zabezpieczenie może być dokonane również przed ustaleniem albo określeniem kwoty należności pieniężnej lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a przepisy odrębne zezwalają na takie zabezpieczenie. Możliwe jest zabezpieczenie wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania na podstawie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości hipoteką przymusową na podstawie art. 110 "ust." [winno być "pkt" - uw. NSA] 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204, dalej kwh) w zw. z art. 141 ust. 2 ugn. Art. 141 ust. 2 ugn jest jednym z przepisów o których mowa w art. 110 pkt 3 kwh i to on, a nie treść decyzji statuującej wierzytelność podmiotu publicznego jest podstawą jej wpisu. Art. 110 pkt 3 kwh jest wyjątkiem od zasady z art. 109 ust. 1 kwh, który statuuje zasadę, że podstawą hipoteki przymusowej jest tytuł wykonawczy określony w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym. Moment, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości staje się ostateczna, skuteczna, co do zasady pozwala wnioskodawcy na ujawnienie swego prawa własności w księdze wieczystej, oznacza też najczęściej nadejście terminu wymagalności roszczenia o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania. W takiej sytuacji wierzyciel może, po uzyskaniu tytułu wykonawczego, wszcząć od razu postępowanie egzekucyjne. Po wszczęciu egzekucji zabezpieczenie na wniosek wierzyciela możliwe jest tylko w przypadkach wskazanych w art. 155a § 1 pkt 2 upea. Oczywiście wierzyciel uprawniony z tytułu wymagalnej już wierzytelności może wszcząć postępowanie zabezpieczające zamiast egzekucyjnego stosownie do treści art. 155a § 1 pkt 1 upea niezależnie od treści decyzji o zwrocie. Oznacza to także możliwość wpisu hipoteki przymusowej na nieruchomości dłużnika celem zabezpieczenia wierzytelności o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji o zwrocie (art. 9 ugn), także gdy termin wymagalności wierzytelności jeszcze nie nadszedł (art. 110 pkt 3 kwh). Konieczność zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania zaktualizuje się najczęściej w momencie odroczenia terminu jego płatności albo rozłożenia wierzytelności na raty. Zgodnie z art. 154 upea: § 1. Organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia należności pieniężnej lub wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję, w szczególności jeżeli stwierdzono: - brak płynności finansowej zobowiązanego, - unikanie wykonania przez zobowiązanego obowiązku przez nieujawnianie zobowiązań powstających z mocy prawa lub nierzetelne prowadzenie ksiąg podatkowych, - dokonywanie przez zobowiązanego wyprzedaży majątku, - niezłożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 39 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, mimo wezwania do jego złożenia albo niewykazanie w złożonym oświadczeniu wszystkich rzeczy lub praw podlegających ujawnieniu. § 2. Zabezpieczenie może być dokonane także przed terminem płatności należności pieniężnej lub przed terminem wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. § 3. Zabezpieczenie należności pieniężnych może dotyczyć również przyszłych powtarzających się świadczeń. Podstawą wystawienia zarządzenia zabezpieczenia z art. 155a § 1 pkt 1 upea jest orzeczenie nakładające na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który jest wymagalny. Podstawę prawną wszczęcia postępowania zabezpieczającego w celu zabezpieczenia wykonania obowiązku wynikającego z tej decyzji stanowi art. 154 § 1- 3 upea. Tutaj także nie jest konieczne zamieszczenie w treści decyzji zwrotowej rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu. Zdaniem Sądu I instancji, możliwość orzekania o zabezpieczeniu roszczenia o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania będzie się aktualizowała w momencie rozpoznania wniosku o jego rozłożenie na raty (w niniejszej sprawie nieuwzględnionego) czy odsunięcia terminu płatności, zwłaszcza na dłuższy okres. Należność z tytułu zwrotu odszkodowania może zostać, zgodnie z art. 141 ust. 1 ugn, rozłożona na raty na wniosek osoby zainteresowanej. Wykluczone jest rozłożenie jej na raty z urzędu. Zgodnie z art. 9 kpa, organ orzekający obowiązany jest przede wydaniem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zawiadomić uprawnioną osobę o planowanych rozstrzygnięciach, jakie mają zostać zawarte w decyzji, w tym o wysokości odszkodowania jakie należy zwrócić lub o wysokości podlegającej zwrotowi dopłaty i obowiązku zwrócenia nieruchomości zamiennej. Winien też powiadomić osobę uprawioną o możliwości rozłożenia zapłaty należności na raty, skoro ustawodawca przyznał taką możliwość. W wyniku takiego powiadomienia poprzedni właściciel lub użytkownik wieczysty albo ich spadkobierca może złożyć wniosek o rozłożenie zapłaty na raty. Orzeczenie o rozłożeniu spłaty należności na raty następuje w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, co może rodzić konieczność rozważenia kwestii zabezpieczenia. Zabezpieczenie wierzytelności jest wyłącznie środkiem służącym zapewnieniu skutecznego wykonana rozstrzygnięcia w przyszłości. W takim kontekście nie sposób nie dostrzec systematyki ugn. Regulacja prawna odnosząca się do zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zawarta jest w art. 141 ust. 2 ugn, natomiast ust. 1 i 3 tej jednostki redakcyjnej odnoszą się do kwestii rozłożenia na raty należności z tytułu zwracanego odszkodowania. Szczególnie istotna jest treść ust. 1 statuująca podstawę prawną odsunięcia w czasie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Skoro przepis ten, który można uznać za wyjątek od wyprowadzonej z art. 136 ust. 3 zdanie 3 ugn zasady jednoczesności zwrotu nieruchomości i odszkodowania, pozwala na to, by skutek rzeczowy w postaci zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyprzedzał w czasie zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, to jednocześnie otwiera on przestrzeń dla rozstrzygnięcia pozwalającego zapewnić skuteczne wykonane decyzji w przyszłości, a więc dla zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Art. 141 ust. 2 ugn stanowi w takiej sytuacji dopełnienie poprzedzającej regulacji (wyrok NSA z 7.10.2016 r. I OSK 3029/15). Zdaniem Sądu I instancji, zabezpieczenie wierzytelności o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, jego rodzaj i zakres są elementem, który może przesądzić o rozłożeniu na raty bądź ustaleniu zwłaszcza dłuższego terminu płatności. Brak ustawowych kryteriów dla rozłożenia na raty czy ustalenia późniejszego terminu płatności tej wierzytelności oznacza, że organ musi ważyć interesy wnioskodawcy i podmiotu publicznego. Przy rozłożeniu na raty i odsunięciu terminu płatności pojawia się kwestia wcześniejszej utraty własności przez podmiot publiczny i często w zasadzie kredytowania wnioskodawcy (utrata odsetek). Ewentualne zabezpieczenie wierzytelności podmiotu publicznego, zaplanowane w toku postępowania i zawarte potem w treści decyzji czy odsunięciu terminu płatności, może wręcz je warunkować. W okolicznościach sprawy nie mamy do czynienia z rozłożeniem na raty płatności odszkodowania, ale z odsunięciem w czasie (30 dni od dnia w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna) terminu jego płatności. Skoro z mocy decyzji organu, do czego kompetencje kreuje art. 142 ust. 1 ugn, skutek rzeczowy w postaci zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyprzedzał w czasie zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, to należało skonstatować, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały okoliczności mogące uzasadniać rozstrzygnięcie o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy. Istnienie powyższych okoliczności nie stanowiło o konieczności jej zabezpieczenia. Okoliczności tych skarżąca nie powiązała z brakiem rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu w zaskarżonej decyzji, lecz wywiodła generalną uwagę o konieczności zabezpieczenia wierzytelności w każdej decyzji zwrotowej, bazując na wykładni językowej art. 141 ust. 2 ugn. Takie stanowisko nie może być uznane za trafne w świetle wyników wykładni systemowej i funkcjonalnej, które jednoznacznie wskazują na akcesoryjny i fakultatywny charakter tegoż rozstrzygnięcia i wiążą zabezpieczenie wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z sytuacją odsunięcia w czasie terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, w szczególności z instytucją rozłożenia na raty wierzytelności tych podmiotów, a nadto z potrzebą zapewnienia rzeczywistej ochrony interesu publicznego. W tej sytuacji brak w treści decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości fakultatywnego rozstrzygnięcia co do zabezpieczenia wierzytelności o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania nie czynił zeń decyzji wadliwej (k. 33, 41-49v akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła Gmina Miasto Rzeszów, reprezentowana przez r. pr. A.N., zaskarżając wyrok II SA/Rz 1659/21 w całości, wskazując podstawy kasacyjne: I. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 136 ust. 7, art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie, na co wskazuje postanowienie SN z 15.10.2001 r. I CKN 102/99, Lex Polonica; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 367; wyrok NSA z 13.11.2020 r. I OSK 1413/19) polegające na uznaniu, że do oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nabytej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ugn i art. 2 ust. 1 uzugn, ma zastosowanie art. 15 zzr ust. 1 UCov zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Tymczasem art. 15zzr ust. 1 UCov w ogóle nie ma w sprawie zastosowania. Niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie art. 15 zzr ust. 1 UCov wynikło z błędnej wykładni tego przepisu i uznania, że użyty w nim zwrot "przepisy prawa administracyjnego" obejmuje przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości a także art. 2 ust. 1 uzugn; 2. art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 ugn i art. 137 ust. 1 ugn przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że do zakwalifikowania konkretnej umowy nabycia nieruchomości jako umowy, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn wystarczy jedynie odwołanie się w niej się do art. 8 uggwn i wskazanie, że nieruchomość może być wywłaszczona; 3. art. 141 ust. 2 w zw. z art. 142 ust. 1 ugn, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i przyjęcie, że orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania nie jest obligatoryjnym elementem decyzji o zwrocie nieruchomości. Sąd I instancji uznał, że art. 142 ust. 1 ugn nie wymienia wśród obligatoryjnych składników decyzji kwestii zabezpieczenia zwrotu odszkodowania, a nadto, że istnieje możliwość zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu w innej drodze tj. albo na podstawie przepisów art. 154-168 upea, albo przez uznanie, że sama decyzja o zwrocie nieruchomości i zwaloryzowanego odszkodowania stanowi podstawę do wpisania hipoteki przymusowej. Zdaniem skarżącej, obie koncepcje Sądu I instancji są błędne, zaś w orzecznictwie NSA brak jest jednolitego stanowiska w kwestii obligatoryjności zabezpieczenia wierzytelności, o którym mowa w art. 141 ust. 2 ugn, a nawet brak dążenia do jego ujednolicenia; II. naruszenie przepisów postępowania: 4. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez bezzasadne oddalenie skargi i uznanie, że organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i że w sposób prawidłowy ustalono istnienie celu wywłaszczenia. W szczególności brak dowodów na to, że przed zawarciem umowy nabycia została wydana decyzja lokalizująca inwestycję budowy osiedla, brak dowodu na władcze wyznaczenie terminu do zawarcia umowy przez właściwy organ, daje podstawy do zupełnie przeciwnego wniosku niż dokonały tego organy i Sąd I instancji, tj. że umowa zawarta w dniu 25 marca 1988 r. nie była umową wywłaszczeniową i (nawet jeśli wniosek był złożony w terminie ustawowym, o czym w zarzucie nr 1 skargi kasacyjnej), należało orzec o odmowie zwrotu nieruchomości; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez niezasadne nieuwzględnienie skargi wskutek uznania, że organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i że w sposób prawidłowy ustalono istnienie celu wywłaszczenia. W szczególności brak dowodów na to, że przed zawarciem umowy nabycia została wydana decyzja lokalizująca inwestycję budowy osiedla, brak dowodu na władcze wyznaczenie terminu do zawarcia umowy przez właściwy organ, daje podstawy do zupełnie przeciwnego wniosku niż dokonały przez organy i Sąd I instancji tj. że umowa zawarta w dniu 25 marca 1988 r. nie była umową wywłaszczeniową i (nawet jeśli wniosek był złożony w terminie ustawowym) należało orzec o odmowie zwrotu nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ppsa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, z uwzględnieniem obydwu instancji (k. 56-61 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną, B.C., reprezentowana przez r. pr. J.D., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz B.C. [zwrotu] kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie miały zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn umożliwiające zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zabezpieczenie nie jest obligatoryjnym elementem decyzji o zwrocie nieruchomości, a ustawodawca pozostawia tutaj swobodę w wyborze zabezpieczenia wierzytelności (k. 71-72v akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, co miało wynikać z błędnej wykładni tego przepisu i uznania, że użyty w nim zwrot "przepisy prawa administracyjnego" obejmuje przepisy ugn o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, a także art. 2 ust. 1 uzugn. Skarżąca kasacyjnie argumentuje, odwrotnie niż uczynił to w swym uzasadnieniu Sąd I instancji, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter cywilny - jest sprawą cywilną w znaczeniu materialnym - i w konsekwencji taki też charakter mają terminy do dochodzenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli tak, to w sprawie w ogóle nie znajdował zastosowania art. 15 zzr ust. 1 ustawy covidowej, gdyż w okresie pandemii zawieszał on bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Oznacza to, że ustawodawca - zdaniem kasatora - zrezygnował z objęcia zawieszeniem terminów przewidzianych przepisami prawa cywilnego, a do takich należy roszczenie o zwrot nieruchomości. W kwestii tego zarzutu rozstrzygnięcia wymagało, czy w świetle art. 15zzr ust. 1 ustawy covidovej, postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogło być traktowane jako postępowanie, które zostało opisane dyspozycją tego przepisu. Odnosząc się do tego zagadnienia, należy najpierw zauważyć, że jakkolwiek pożądane jest, by prawo administracyjne stanowiło wyodrębnioną i zasadniczo samodzielną gałąź prawa o odrębnej "jurydycznej tożsamości" (utrzymującą klarowne linie repartycji), to jednak - stanowiąc integralną część porządku prawnego - niewątpliwie współistnieje ono z innymi gałęziami (dziedzinami) prawa, służąc wespół z nimi ogólnym celom tego porządku (P. Wszołek, Istota i "rodzaje" integralności polskiego prawa administracyjnego, w: Integralność prawa administracyjnego: perspektywa polska, red. J. Zimmermann, Warszawa 2019, s. 22). To współistnienie manifestuje się w przenikaniu instytucji prawnych w obrębie corpus iuris Polonici i polega m. in. na recepcji do materii prawa administracyjnego (głównie materialnego oraz procesowego), instytucji prawnych bądź zasad charakterystycznych dla innych dziedzin prawa. Tytułem przykładu można podać sprawę o przyznanie prawa użytkowania wieczystego uregulowaną w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. nr 50 poz. 279 ze zm.); w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że jest ona sprawą cywilną załatwianą w postępowaniu administracyjnym (np. wyrok NSA z 11.9.2018 r. I OSK 2382/16). Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w analogiczny sposób należy postrzegać postępowanie o zwrot nieruchomości - jako sprawę w swoich skutkach cywilnoprawną, którą ustawodawca w ramach przysługującej mu swobody regulacyjnej unormował w drodze procedury administracyjnej. W takiej sprawie nie orzeka sąd cywilny wyrokiem, lecz organ administracji publicznej decyzją administracyjną, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym przedmiotem rozstrzygnięcia jest tutaj sprawa w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Przepis ten normuje przesłanki dopuszczalności załatwiania spraw z zakresu prawa administracyjnego, które - przez wzgląd na ich wzajemne powiązanie formalne oraz merytoryczne - muszą zostać spełnione łącznie. Do przesłanek tych należą: prawny charakter organu, jego właściwość, rodzaj sprawy, a także prawna forma jej załatwienia. W trybie ogólnego postępowania administracyjnego załatwiane są sprawy administracyjne w znaczeniu formalnym, jako należące do właściwości organów administracji publicznej sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Wedle tego ujęcia pojęcie decyzji administracyjnej oznacza takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego (najczęściej administracyjnego), bądź w sferze stosunku administracyjnego procesowego (uchwała NSA z 9.12.2013 r. I OPS 4/13, ONSAiWSA 2014/3/35; Borkowski/Adamiak Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H Beck 2024, s. 687, nb 5 do art. 104). Taki charakter ma sprawa dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym jej elementy konstrukcyjne, jak m. in. termin złożenia wniosku inicjującego postępowanie w tej sprawie. Uzupełniająco należy dodać, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 14.7.2015 r. SK 26/14 (dalej wyrok SK 26/14) wskazał, że roszczenie o zwrot nieruchomości jest uznawane, z jednej strony, za specyficzne roszczenie cywilnoprawne, które może być zrealizowane jedynie w postępowaniu administracyjnym, natomiast z drugiej strony uchodzi ono za roszczenie publicznoprawne, gdyż wynikające z Konstytucji i skonkretyzowane w odpowiednich przepisach prawa administracyjnego. Niezależnie od powyższych wątpliwości, z uzasadnienia wyroku SK 26/14 jednoznacznie wynika, że mamy do czynienia z zagadnieniem z zakresu prawa administracyjnego już to w sferze procesowej, gdy idzie o ukształtowanie postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia, już to w sferze materialnej - w aspekcie regulacji materialnych podstaw orzekania przez organ. Zawierający sporny zwrot normatywny art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej, został uchwalony w bezprecedensowych warunkach. Nigdy wcześniej w realiach funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego nie miała miejsca tak szeroka i zarazem pilna konieczność modyfikacji stanu normatywnego spowodowana warunkami pandemicznymi. Należy przypomnieć, że zmiany obowiązujących aktów normatywnych były wówczas wprowadzane w błyskawicznym tempie i musiały uwzględniać ograniczenia w funkcjonowaniu m. in. urzędów, sądów, szeroko rozumianych usług prawniczych. Ustawodawca dążył do minimalizacji transmisji wirusa SARS-CoV-2 w ten sposób, że wprowadzał ograniczenia obywateli w kontaktach z innymi ludźmi i - co bardzo istotne - z instytucjami publicznymi. Jest wobec tego jasne, że zwłaszcza w początkowej fazie pandemii koronawirusa rygory sanitarne uzasadniały odłożenie w czasie określonych prawnie wymogów, w tym wydłużenie terminów składania wniosków w urzędach administracyjnych bądź dokonywania innych czynności prawnych. Rację ma Sąd I instancji wskazując, że w procesie wykładni pojęcia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego z art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej należało mieć na uwadze cel regulacji, jakim było objęcie ochroną prawną uczestników obrotu prawnego wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów wynikających z tych przepisów. Skład orzekający Sądu kasacyjnego przyjmuje jako swój pogląd wyrażany w orzecznictwie, m. in. w wyroku NSA z 28.4.2025 r., I OSK 602/22, wedle którego skoro norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to należy przyjąć, że od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Wejścia w życie tej regulacji 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej, jak już wspomniano, był uchwalany w oczywistych dla wszystkich, szczególnych warunkach, związanych z zagrożeniem epidemiologicznym. W tej sytuacji zachodziła potrzeba dokonania szybkich i jednocześnie zrozumiałych - dla jak najszerszej grupy osób - zmian legislacyjnych. Wobec tego nie można było dokonywać wykładni wprowadzonych w takich warunkach przepisów, bez uwzględnienia powyższych faktów. Choć art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej wszedł w życie 31 marca 2020 r., to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Analogiczne stanowisko wyrażono w wyrokach NSA z: 18.5.2022 r. I OSK 1776/21; 26.8.2022 r. I OSK 1990/21; 10.10.2023 r. I OSK 553/22; 18.1.2023 r. I OSK 1116/22; 20.11.2024 r. I OSK 1502/21. W kontrolowanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na podstawie umowy zawartej 25 marca 1988 r. w formie aktu notarialnego (k. 69-65 akt Starosty). Termin uprawniający do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upłynął więc z dniem 25 marca 2008 r. Ustawodawca wydłużył ten termin o 12 miesięcy, licząc od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej ugn, wobec czego winien był upłynąć z dniem 14 maja 2020 r. Na mocy ustawy covidowej i kolejnych jej zmian zrelacjonowanych starannie w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, ustawodawca wydłużył ten termin określając koniec jego biegu na dzień 7 lipca 2020 r. Wtedy został wniesiony wniosek B.C. (świadczy o tym stosowny stempel), co przesądza, że podanie wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu (k. 72-77, 79 akt Starosty). Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 marca 2023 r. I OSK 224/22 zgodnie z którym w art. 15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. (wprowadzonym ustawą z 31 marca 2020 r.) ustawodawca określił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 następuje wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonuje się zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg. W wyroku I OSK 224/22 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd (który skład rozpoznający sprawę podziela), że zawieszenie terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy z 31 marca 2020 r. następuje od 14 marca 2020 r., tj. od dnia wprowadzenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał od 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono zaś w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Skoro norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Oczywiste jest, że demokratycznym porządku prawnym prawo powinno działać w zasadzie na przyszłość, a nie wstecz, w tym znaczeniu, że powinno wiązać określone w nim skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce po jego wejściu w życie. Zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego (wyrok NSA z 25.3.2022 r. I OSK 1223/21). Stanowi to o konieczności prokonstytucyjnej wykładni art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej. Mając na uwadze powyższe, zarzut naruszenia art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 136 ust. 7 ugn, art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, okazał się bezzasadny. Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 ust. 2 w zw. z art. 142 ust. 1 ugn. Wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej (art. 141 ust. 2 ugn). Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego uprawnia do konkluzji, że treść powołanego przepisu jest niejednoznaczna i jako taka sprawia problemy interpretacyjne. Stąd też brakuje jednolitości w wykładni tej regulacji. Część składów orzekających sądów administracyjnych opowiada się za poglądem, zgodnie z którym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają obowiązku dla organu do orzekania w sprawach o zwrot nieruchomości w kwestii zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub samorządowej jednostki terytorialnej a zatem brak wypowiedzi organu administracji w decyzji zwrotowej w przedmiocie tego zabezpieczenia nie narusza prawa (przykładowo wyroki NSA z: 5.2.2015 r. I OSK 2169/13; 24.4.2015 r. I OSK 2152/13; 12.5.2015 r. I OSK 2292/13). Inne składy orzekające prezentują przeciwny kierunek wykładni (np. wyroki NSA z: 27.10.2015 r. I OSK 186/14; 19.4.2016 r. I OSK 407/15; 15.9.2016 r. I OSK 2766/14; 13.12.2017 r. I OSK 380/16; 21.6.2022 r. I OSK 1274/21; 18.1.2023 r. I OSK 1116/22; wyroki WSA w Rzeszowie z: 12.10.2021 r. II SA/Rz 1051/21; 2.8.2022 r. II SA/Rz 436/22). Za tym poglądem opowiadają się również przedstawiciele doktryny (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1105; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki i M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, C.H. Beck 2023 r. s. 968, nb 4 do art. 141 i aprobowane przez Komentatorów orzecznictwo). Drugie z wyodrębnionych stanowisk podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Jak trafnie wyjaśniono m. in. w wyroku NSA z 5.3.2024 r. I OSK 813/22, który należy w pełni zaaprobować, za trafnością tego stanowiska przemawia przede wszystkim to, że w art. 141 ust. 2 ugn ustawodawca posłużył się czasownikiem "podlegają" i odniósł go do wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, "o których mowa w art. 140". Tego rodzaju wypowiedź normatywna oznacza, że w omawianym przepisie został sformułowany obowiązek zabezpieczenia ww. wierzytelności. Wprawdzie przeciwnicy prezentowanego poglądu powołują się na okoliczność, że możliwość zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania jest niezależna od tego, czy sposób zabezpieczenia będzie wskazany w treści decyzji zwrotowej, gdyż w czasie oczekiwania na dobrowolne wykonanie obowiązku wierzyciel może wystawić zarządzenie zabezpieczenia i wystąpić do organu egzekucyjnego o ustanowienie zabezpieczenia, ale trzeba zauważyć, że jeżeli w tym wypadku przepisy upea miałyby wystarczająco zabezpieczać interes Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego w wykonaniu ciążącego na zobowiązanym obowiązku administracyjnym, to nie byłoby w ogóle powodu, by art. 141 ust. 2 ugn obejmował swą treścią regulację dotyczącą hipoteki. Ponieważ jednak przepis ten stanowi, że "decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej", to ze względu na okoliczność, że omawiana regulacja nie stwierdza wprost, że podmiotowi publicznoprawnemu przysługuje hipoteka z tytułu zabezpieczenia jego wierzytelności na wszystkich lub na określonych nieruchomościach dłużnika (jak np. przewiduje to art. 200 ust. 2 ugn), sama decyzja zwrotowa nie będzie mogła stanowić wystarczającej podstawy dla dokonania przez sąd wieczystoksięgowy wpisu hipoteki przymusowej do księgi wieczystej na podstawie art. 110 pkt 3 kwh. Konieczne jest, by taka decyzja zawierała wyraźne rozstrzygnięcia o zastosowaniu takiej formy zabezpieczenia. Co więcej, zabezpieczenie należności pieniężnej - stosownie do art. 154 § 1 upea - jest uwarunkowane określonymi w tym przepisie okolicznościami, podczas, gdy w art. 141 ust. 2 ugn ustanowiono obowiązek zabezpieczenia wierzytelności podmiotu, któremu odbiera się własność nieruchomości, niezależnie od istnienia tych okoliczności. Przyjdzie się zgodzić z argumentacją, że istoty dokonywania zabezpieczenia wierzytelności przysługującej podmiotowi publicznoprawnemu, określonej w decyzji zwrotowej, upatrywać należy w dbaniu o stan majątku publicznego. Niejednokrotnie wykonanie decyzji o zwrocie nieruchomości przebiega bowiem - z uwagi na terminy wykonania obowiązków przez podmioty zobowiązane przez tę decyzję - w odmienny sposób, a więc nierównocześnie. Dochodzi do tego zwłaszcza w sytuacji, gdy należności, o których mowa w art. 140 ugn, są rozłożone na raty lub odroczono ich termin płatności. Ostatni z wymienionych przypadków wystąpił w kontrolowanej sprawie, gdyż decyzją Starosty Przeworskiego, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego, wnioskodawczyni została zobowiązana do zwrotu na rzecz Miasta Gminy Rzeszowa zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną jej nieruchomość, w łącznej wysokości 65.809,74 zł w terminie 30 dni od dnia, w którym ta decyzja stanie się ostateczna. Uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 ust. 2 w zw. z art. 142 ust. 1 ugn został powiązany dodatkowo w petitum skargi kasacyjnej z art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W kwestii powołanych norm konstytucyjnych przyjdzie wyjaśnić, że art. 21 Konstytucji składa się z dwu ustępów będących nośnikami różnych, acz funkcjonalnie powiązanych norm prawnych. W skardze kasacyjnej nie wskazano, o który z tych ustępów dokładnie chodzi. Niemniej, mając na uwadze charakter sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że chodziło o art. 21 ust. 2 Konstytucji, wedle którego wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zatem jako wzorce kontroli autorka środka prawnego powołała art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że kontrola działalności administracji publicznej prowadzona przez sądownictwo administracyjne niewątpliwie opiera się na stosowaniu norm i zasad konstytucyjnych. Jednakże nie oznacza to, że w każdym przypadku sąd musi odnosić się do treści regulacji ustawy zasadniczej. Nie zawsze też skutkuje to tym, że przepisy konstytucyjne powinny być wykładane na korzyść strony inicjującej postępowanie administracyjne, będącej podmiotem prywatnym. Konstytucja RP zawiera przepisy, które z jednej strony chronią prawa i majątek poszczególnych osób, ale z drugiej strony - chronią także mienie jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując interpretacji przepisów ustawowych w kontekście zasad konstytucyjnych, sąd administracyjny musi brać pod uwagę zarówno interes poszczególnych osób, jak i interes publiczny, określany niekiedy mianem interesu społecznego. Obie te kwestie muszą być proporcjonalnie wyważone. Z tego powodu nieuwzględnienie wniosków i stanowisk poszczególnych stron postępowania nie może - samo przez się - świadczyć o naruszeniu poszczególnych przepisów konstytucyjnych. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że do zakwalifikowania konkretnej umowy nabycia nieruchomości jako umowy, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn wystarczy jedynie odwołanie się w niej się do art. 8 ugg i wskazanie, że nieruchomość może być wywłaszczona. W sprawie nie budzi wątpliwości, że jako podstawę materialnoprawną wywłaszczenia nieruchomości położonej w R., oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działki nr [...] w obr. [...] i [...] w obr. [...], które to działki zostały wywłaszczone pod budowę osiedla mieszkaniowego S. w R., powołano art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. nr 22 poz. 99, zm. z 1987 r. nr 21 poz. 124). Stosownie do trybu unormowanego w art. 8 ugg, aktem notarialnym z 25 marca 1988 r. nr Rep. A [...] B.C. zbyła na rzecz Skarbu Państwa położone w R. działki nr [...] w obr. [...] i nr [...] w obr. [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla "mieszkaniowego "S.[...]" i "S.[...]". Dawna działka nr [...] w wyniku modernizacji zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,2962 ha w obr. [...] R., a w wyniku podziału w związku z budową drogi ul. K. powstały m.in. działki nr [...] o pow. 0,0498 ha i nr [...] o pow. 0,1208 ha. Wojewoda Podkarpacki w swojej decyzji z 6.10.2021 r. nr N-I.7581.2.58.2021, utrzymującej w mocy decyzję Starosty Przeworskiego z 3.08.2021 r. nr GG.6821.1.5.2020, w której organ I instancji orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, wyjaśnił m. in., że "[...] na podstawie art. 8 ww. ustawy, aktem notarialnym z 25.03.1988 r. nr Rep. A [...] B.C. zbyła na rzecz Skarbu Państwa położone w R. działki nr [...] w obr. [...] oraz nr [...] w obr. [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]". Sąd I instancji trafnie zauważył w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, że jak wskazano w treści aktu notarialnego, sprzedaż nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiła na podstawie art. 8 ugg, z wyraźnym zastrzeżeniem, że działki mogą być wywłaszczone na realizację wskazanego celu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ugg (w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia aktu notarialnego), nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Materialnoprawne podstawy wywłaszczania nieruchomości wyrażały przepisy rozdziału 6 ugg; zgodnie z jej art. 50 ust. 1 pkt 2, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego. W art. 53 ust. 1 ugg wskazano, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Sąd I instancji podkreślił, że treść tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca uzależniał ewentualność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze porozumienia stron. Art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn nie wprowadza - tak jak w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 - ograniczenia podstawami prawnymi nabycia nieruchomości. Oznacza to, że zakresem swym obejmuje on nie tylko formę administracyjną nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale też i formę cywilnoprawną - formę umowy. Wynika to z regulacji Rozdziału 6 Wywłaszczanie nieruchomości ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która wprowadzała wprost regułę pierwszeństwa nabycia w drodze umowy, a tylko po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy przejście na tryb i formę administracyjną (art. 53 ust. 1 pierwotnego brzmienia - Dz.U. z 1985 r. nr 22 poz. 99 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości). Taka regulacja pierwszeństwa formy cywilnoprawnej przy procedurze nabycia nieruchomości musi zostać uwzględniona przy wykładni pojęcia nabycia przyjętego w art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trudno nie zauważyć regulacji przyjętej w art. 53 ust. 2 pierwotnego brzmienia ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który stanowił: "Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczył zainteresowanemu na piśmie do zwarcia umowy". Z tego względu nie można analizować nabycia w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. Dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego objętego normą prawną art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn niezbędne jest uwzględnienie związku nabycia w formie cywilnoprawnej z realizacją celu publicznego. Z tego zakresu stanu hipotetycznego należy wyłączyć jedynie tego rodzaju nabycie, które nie pozostawało w związku z celami publicznymi. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. Nabycie na rzecz Skarbu Państwa w związku z obowiązkiem jej nabycia na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Upływ wyznaczonego przez organ administracji państwowej terminu powodował przystąpienie do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem (art. 53 ust. 2 ugg w pierwotnym brzmieniu). Pominięcie przy wykładni tego rozwiązania prawnego narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Trudno przyjąć zasadność wykładni odpowiadającej zasadzie sprawiedliwości społecznej różnicującej sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości przez przyjęcie wyłącznie trybu administracyjnego z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego powiązanego z procedurą wywłaszczenia na realizację celu publicznego (wyrok NSA z 16.10.2009 r. I OSK 37/09, aprobowany przez A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki i M. Wolanin - op. cit., s. 1300-1301, nb 37-39 do art. 216 ugn). Taki rezultat wykładni wskazanych wzorców kontroli znalazł powszechną aprobatę w wyrokach NSA - przykładowo z: 8.9.2009 r. I OSK 1230/08; 16.6.2010 r. I OSK 1114/09; 24.4.2014 r. I OSK 3040/12; 5.4.2024 r. I OSK 266/24 i wyroku WSA w Warszawie z 22.4.2008 r. I SA/Wa 160/08. Zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez bezzasadne oddalenie skargi i uznanie, że organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i że w sposób prawidłowy ustaliły istnienie celu wywłaszczenia, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez niezasadne nieuwzględnienie skargi wskutek uznania, że organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i że w sposób prawidłowy ustaliły istnienie celu wywłaszczenia, okazał się niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ppsa, orzekł jak w sentencji. Starosta Przeworski ponownie orzekając w sprawie związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zaprezentowanymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 1447/22 - w szczególności orzekając w tenorze decyzji o stosownym zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta Rzeszów (art. 141 ust. 2 ugn w zw. z art. 153 i art. 193 zd. 1 ppsa). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.