I OSK 2120/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 281/23 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 24 lutego 2023 r. nr WG-VI.7534.5.2023.PŁK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu 1/2 udziału w nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 281/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 24 lutego 2023 r. nr WG-VI.7534.5.2023.PŁK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu 1/2 udziału w nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Wojewoda Podlaski (dalej też Wojewoda) utrzymał w mocy postanowienie Starosty Wysokomazowieckiego z dnia 16 grudnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu 1/2 udziału w nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wyjaśnił, że wniosek z dnia 17 października 2022 r. nie został złożony w terminie. Organ odwoławczy podzielił pogląd Starosty, że podanie skarżącego należało potraktować jako odrębny wniosek o zwrot nieruchomości w stosunku do złożonego w terminie przez drugiego z byłych współwłaścicieli, tj. [...]. Złożenie wniosku w terminie przez [...] nie wywiera skutku wobec innych współwłaścicieli. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższe postanowienie wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W niniejszej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania było uznanie, że zgłoszony przez skarżącego wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, złożony został z uchybieniem terminu prawa materialnego określonego w art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm, dalej: u.g.n.) w związku z art. 2 ustawy o zmianie u.g.n. i przepisami tzw. tarczy antykryzysowej. W ocenie Sądu trafnie przyjęły organy, że mamy do czynienia z "inną uzasadnioną przyczyną", której zaistnienie powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte. Nie budzi bowiem wątpliwości, że za inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznać należy oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, w tym również brak podstaw spowodowany upływem terminu zakreślonego przez prawo materialne do zachowania roszczenia lub uprawnienia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 136 ust. 3a Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przez sąd, że organy administracji nie podjęły się próby uzyskania wyjaśnienia, czy złożony w dniu 17 października 2022 r. przez skarżącego [...] wniosek o zwrot wywłaszczonego udziału w nieruchomości, w treści którego wnioskujący powołuje się na decyzję wydaną w sprawie znak GN.6821.4.2020 dotyczącej sprawy [...] nie powinien zostać potraktowany jako wniosek o wznowienie postępowania we wskazanej wyżej sprawie, w związku z czym doprowadziło to do uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia obu zaskarżonych postanowień organów administracji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3a i 7 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2019 poz. 801) w zw. z art. 9 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organy administracji prawidłowo zastosowały w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., w tym, że w sprawie zachodziła wyszczególniona w powołanym przepisie podstawa do odmowy wszczęcia postępowania stanowiąca "inną uzasadnioną przyczynę" uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w postaci nie zachowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku w sprawie zwrotu części nieruchomości, w sytuacji gdy do niezłożenia przez Skarżącego wniosku o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości w terminie doszło w wyniku zaniechania realizacji przez Starostę Wysokomazowieckiego obowiązku przewidzianego w art. 136 ust. 3a u.g.n. zawiadomienia Skarżącego, w związku ze złożonym w dn. 20 lipca 2020r. (a więc w terminie) przez byłego współwłaściciela [...] wnioskiem w sprawie znak GN.6821.4.2020, o możliwości ubiegania się o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości przez [...], które to uchybienie ze strony organu nie powinno działać na szkodę interesu strony a w związku z tym nie powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania w przypadku złożenia wniosku po terminie; doprowadziło to do uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia obu zaskarżonych postanowień organów administracji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do merytorycznego rozpoznania; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3a i 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2019 poz. 801) oraz w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przez sąd, że organy administracji nie zastosowały art. 61 § 1 k.p.a. czym naruszyły ten przepis i nieuznanie, że w sprawie zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem skarżącego, w sytuacji gdy ocena procedowania Starosty Wysokomazowieckiego, w tym zaniechanie zawiadomienia skarżącego jako byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3a u.g.n. w związku ze złożonym w terminie wnioskiem o zwrot udziału przez [...], przemawiały za uznaniem, że do złożenia przez skarżącego wniosku z przekroczeniem formalnie terminu doszło w wyniku bierności ze strony organu, co nie powinno nieść negatywnych konsekwencji dla strony, przez co organ zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku; powyższe naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia obu zaskarżonych postanowień organów administracji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do merytorycznego rozpoznania. W konsekwencji przedstawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonych postanowień obu instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zaznaczenia na wstępie wymaga, że w analizowanej sprawie rozpoznaniu podlegało rozstrzygnięcie o charakterze stricte formalnym (nie merytorycznym), czyli czy skarżący zachował – wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami – termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku stwierdzenia, że termin nie został zachowany – organ nie bada przesłanek merytorycznych zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (wynikających z art. 136 ust. 3 u.g.n.). Kwestią sporną w sprawie było bowiem ustalenie czy skarżący składając w dniu 17 października 2022 r. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uchybił terminowi przewidzianemu w prawie administracyjnym na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 136 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przez sąd, że organy administracji nie podjęły się próby uzyskania wyjaśnienia, czy złożony w dniu 17 października 2022 r. przez skarżącego [...] wniosek o zwrot wywłaszczonego udziału w nieruchomości, w treści którego wnioskujący powołuje się na decyzję wydaną w sprawie znak GN.6821.4.2020 dotyczącej sprawy [...] nie powinien zostać potraktowany jako wniosek o wznowienie postępowania we wskazanej wyżej sprawie. Po pierwsze Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. bo go w ogóle nie stosował – skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. i to właśnie ten przepis winien stanowić trzon zarzutu. Kolejno, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, wskazać trzeba, że Sąd wyraźnie wskazał i wyjaśnił, że wniosek skarżącego nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) z uwagi na to, że skarżący nie był stroną postępowania o zwrot udziału nieruchomości drugiego współwłaściciela ([...]). Tę kwestię wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r. (sygn. akt SK 26/14), wskazując, że "roszczenie o zwrot udziału może być zgłoszone przez każdą z uprawnionych osób odrębnie i orzeczenie o zwrocie udziału nie jest w żaden sposób zależne od woli pozostałych osób uprawnionych w ramach roszczenia o zwrot". Także Sąd Najwyższy w wyroku z 3 lutego 2017 r. sygn. akt II CSK 152/16 (Legalis nr 1618236) potwierdził, że każdy ze wspólnie uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest również samodzielnie uprawniony. Tym samym wprawdzie zgodzić się należy, że niepoinformowanie skarżącego o toczącym się postępowaniu innego współwłaściciela było uchybieniem organu, jednak nie stanowiącym podstawy do wznowienia postępowania. Niezasadny jest także zarzut drugi i trzeci skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3a i 7 ugn w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 9 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organy administracji prawidłowo zastosowały w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., w tym, że w sprawie zachodziła wyszczególniona w powołanym przepisie podstawa do odmowy wszczęcia postępowania, oraz przez nieuznanie, że w sprawie zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, wywłaszczenia spornej nieruchomości dokonano na podstawie decyzji Naczelnika (Miasta i Gminy w Wysokiem Mazowieckiem z dnia 12 maja 1988 r. znak GKMG.8821/6-3/88 (k. 5 akt organu I instancji), co prawidłowo skutkowało stwierdzeniem organów, że w sprawie miał zastosowanie art. 136 ust. 7 u.g.n., który stanowi, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust, 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Jak słusznie zauważyły organy oraz Sąd I instancji - przepis ten w realiach niniejszej sprawy stosować należało w powiązaniu z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r, poz. 801), zgodnie z którym w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wymieniona nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., co oznacza, że przewidziany nią 12 miesięczny termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, upływał z dniem 14 maja 2020 r. Skoro skarżący złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopiero w dniu 17 października 2022 r. to oczywistym jest, że nie dochował on terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z wprowadzaniem na terenie naszego kraju stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii, doszło jednak do czasowego zawieszenia biegu terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji kwestie związane z zawieszeniem biegu terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art, 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulował art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. - dalej jako: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19"). Omawiany przepis wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., przy czym w orzecznictwie sądowym istniała rozbieżności co do tego, czy do zawieszenia biegu terminów w takiej sytuacji doszło z dniem 31 marca 2020 r., tj. z dniem wejście w życie art. 15zzr ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, czy też już wcześniej z dniem 14 marca 2020 r., tj. z dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z COVID-19. W ocenie rozpoznającego sprawę Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii tej należało podzielić stanowisko Wojewody, a za nim Sądu I instancji, że zawieszenie biegu terminów nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r., a więc z dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z COVID-19, aż do dnia jego odwołania, tj. do dnia 14 maja 2020 r. (zob. Makowski Marcin, Terminy prawa administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego według specustawy koronawirusowej, System Informacji Prawnej Lex). Za organami i Sądem I instancji podsumować zatem należy, że do zawieszenia biegu terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, który formalnie upływał z dniem 14 maja 2020 r., doszło z dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z COVID-19, tj. z dniem 14 marca 2020 r. i trwało do dnia 14 maja 2020 r., w którym upłynąłby termin z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyby nie doszło do zawieszenia jego biegu. W okresie tym upłynęło 62 dni. Okres zawieszenia terminu na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości trwał zatem 62 dni - od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 14 maja 2020 r. Jednocześnie ustawodawca w art. 68 ust. 2 i 8 tej ustawy (ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19) postanowił, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzr ustawy, których bieg uległ zawieszeniu, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Od dnia 24 maja 2020 r. termin z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie u.g.n. biegł dalej co oznacza, że do terminu sprzed zawieszenia doliczyć należało wyżej opisany okres 62 dni. Okres 62 dni liczony od dnia 24 maja 2020 r. upłynął dniem 24 lipca 2020 r. W przypadku skarżącego termin ten upłynął bezskutecznie albowiem skarżący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożył w dniu 17 października 2022 r. Konkludując, skoro skarżący nie złożył wniosku w przypisanym ustawą terminie, to jego uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wygasło. Wygaśniecie uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej i nieruchomości oznacza, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem wydania decyzji merytorycznej załatwiającej wniesione żądanie. Powyższe stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., co w sprawie zasadnie dostrzegły zarówno organy obu instancji jak i Sąd I instancji. Uchybienie organu w toku postępowania dotyczącego innego współwłaściciela zostało dostrzeżone - nie wpływa ono jednak na poprawność obecnie kontrolowanego postępowania. Powtórzyć bowiem należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - z faktu niezawiadomienia go o postępowaniu wszczętym przez innego byłego współwłaściciela nie może wywodzić poglądu o zachowaniu ustawowego terminu złożenia wniosku w postępowaniu odrębnie zainicjowanym przez skarżącego w dniu 17 października 2022 r. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - nie stanowi ono także (wspominane uchybienie) podstawy wznowienia postępowania. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, oparta na chybionych zarzutach, w całości podlega oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.