I OSK 1435/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1379/23 w sprawie ze skargi [...] w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 września 2023 r. nr SKO.GN/4160/61/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1379/23 oddalił skargę [...] w W. Okręg M. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 września 2023 r. nr SKO.GN/4160/61/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku wniósł [...] w W. Okręg M. w K. zarzucając Sądowi pierwszej instancji: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: - naruszenie art. 76 w związku z art. 75 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.2021.1073 t.j. z dnia 2021.06.16 z późn. zm. - dalej: ustawa o rod) poprzez przyjęcie że prawo własności winno wynikać tylko z księgi wieczystej, podczas gdy istnieją w obrocie dokumenty prawne potwierdzające prawo własności Skarbu Państwa, poprzez przyjęcie, że nie istnieje przesłanka do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez [...] w W. (dalej: [...]) na nieruchomości Skarbu Państwa, a tym samym bezpodstawne odmówienie stwierdzenia nabycia tego prawa, - naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2023.1984 t.j. z dnia 2023.09.25 z późn. zm. - dalej jako u.k.w.h.) poprzez przyjęcie, że przed organami administracji nie można obalić domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 ppsa oraz art. 3 § 1 ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 ppsa, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu art. 76 w związku z art. 75 ust. 1 i 6 ustawy o rod oraz pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącego, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów w sposób kompleksowy; 2) art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 KPA, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów I i II instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez całościowego rozważenia materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy; 3) art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 KPA oraz art. 107 § 3 KPA polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów I i II instancji, pomimo tego że nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono dlaczego nie przyjęto, że właścicielem spornej nieruchomości jest Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin na wniosek K. K. i wydanej na jej podstawie decyzji wywłaszczeniowej z dnia 21 kwietnia 1979 r. znak [...]; 4) art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 6, 7, 77, 80, 85, 86 KPA poprzez: - błędy w ustaleniach faktycznych prowadzące do przyjęcia, iż Skarb Państwa nie jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] i [...] obr. T. zajmowane przez [...] w T. pomimo pozostającej w obrocie prawnym decyzji nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia 21 kwietnia 1979 roku dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej K. K. wydanej w trybie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz o innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin; - błędy w ustaleniach faktycznych prowadzące do przyjęcia, że własność przedmiotowej nieruchomości wpisana w księdze wieczystej na rzecz osób fizycznych jest prawidłowa, pomimo braku przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek dowodu ze strony organu I instancji; - błędy w ustaleniach faktycznych prowadzące do przyjęcia, że pozostająca w obrocie decyzji przyznająca własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie rodzi skutków prawnych, a kwestionowany wpis w księdze wieczystej stanowi jedyne prawo, w oparciu o które należy rozpoznać przedmiotowe postępowanie. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego - uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1073 – u.r.o.d.), powołanym w decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia przez [...] w W. Okręg M. w K. prawa użytkowania działek nr: [...], [...] i [...], w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. Z cytowanej treści art. 76 ust. 2 w zw. z art. 80 powołanej ustawy wynika, że w razie spełnienia warunków wskazanych w ust. 1 przepisu art. 76, nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nastąpiło z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. Nabycie to wymaga jednak potwierdzenia decyzją właściwego organu. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny służący dokumentowemu potwierdzeniu zaistnienia skutku prawnorzeczowego z mocy samego prawa, którą to decyzję organ wydaje po ustaleniu spełnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy warunkujących powstanie tego skutku w postaci nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że jedną z koniecznych przesłanek nabycia prawa użytkowania wieczystego jest lokalizacja rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stanowisko to, co do zasady, nie jest kwestionowane. Jednak w okolicznościach badanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołując się na treść księgi wieczystej [...] przyjął, że nieruchomość składająca się z działek [...], [...] i [...] nie stanowi własności Skarbu Państwa, ale jest własnością osób fizycznych. Treść księgi wieczystej nie jest, co do zasady kwestionowana, ale w ocenie strony skarżącej powinna zostać poddana ocenie w kontekście całokształtu materiału dowodowego. W tym zakresie skarga kasacyjna powołuje się na decyzję Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia 21 kwietnia 1979 r. (znak: [...]), która dotyczyła przejęcia nieruchomości rolnej K. K. na własność Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalne, w trybie art. 53 ustawy z 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym rolników. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśla, że ta decyzja jest ostateczna i wywołała skutek rzeczowy. Skarga kasacyjna odwołuje się również do decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K.1 z dnia 30 kwietnia 1986 r. (znak: G.III-7437/38/86) oraz decyzji Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 stycznia 1987 r. Wskazano również na pismo Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K.1 z dnia 7 kwietnia 1987 r. (nr G.III-7437/1/87) skierowane do osoby fizycznej (E.B.), w którym organ oficjalnie informował o utrzymaniu w mocy decyzji potwierdzających własność Skarbu Państwa. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej w tym zakresie trzeba jednak zauważyć, że wszystkie te dokumenty były znane Sądowi pierwszej instancji. Jak wynika też z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zostały one przez Sąd pierwszej instancji ocenione w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że powoływane dokumenty nie spowodowały ujawnienia praw Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji powołał się na postanowienie Sądu Rejonowego w Chrzanowie z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt Dz.Kw/KR1C/00009901/22 oddalające wniosek o ujawnienie w dziale II księgi wieczystej [...] prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy T. (k. 38). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Skarb Państwa nie wykazał, aby doszło do skutecznego nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zarówno z treści wykazu hipotecznego [...] T. , jak i z akt księgi wieczystej nie wynika, by kiedykolwiek właścicielem nieruchomości składającej się z przedmiotowych działek była K. K., zaś obecnie ujawniony w treści księgi wieczystej stan prawa własności jest w pełni odzwierciedlony w dokumentacji położonej w aktach księgi wieczystej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, że nie wykazano aby postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone – z mającym wpływ na wynik sprawy – naruszeniem art. 6, 7, 8, 9, 77, 85, 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."). Zauważyć trzeba, że nie każdy przypadek ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego. Przepisy te nie mają wartości samoistnej i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2021 r. sygn. II OSK 246/21). Dlatego przesłanką uchylenia decyzji administracyjnej z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, również stawiając zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. nie wskazano, aby zarzucane uchybienia w jakikolwiek sposób wpływały na wynik postępowania. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że tym wymogom organy sprostały, bowiem w sprawie nie istniały istotne, niewyjaśnione wątpliwości, które pozostawały w bezpośrednim związku z przesłankami rozstrzygnięcia. Zaakcentować też trzeba, że skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Trafnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocenił, bowiem w okolicznościach badanej sprawy wynikające z art. 3 u.k.w.h. domniemanie, które bezskutecznie próbowano obalić. Poczynione ustalenia faktyczne znajdują zatem oparcie w materiale dowodowym, a wnioski wyprowadzone na ich podstawie doprowadziły organy do trafnego wniosku o niespełnieniu przesłanek stwierdzenie użytkowania położonych w T. działek [...], [...] i [...] w trybie art. 76 ust. 2 u.r.o.d. Przepis art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne i normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Jest to zatem przepis, który określa zakres regulacji objętej ustawą oraz zawiera definicję sprawy sądowoadministracyjnej. Ze sformułowania zarzutu nie wynika, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miałby przepis ten naruszyć. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Niezasadnie też Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd Wojewódzki przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tymczasem, akcentowany w rozpoznawanej skardze kasacyjnej na poparcie podniesionego zarzutu - w istocie - brak akceptacji dla wydanego rozstrzygnięcia, w tym zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa. W świetle powyższego wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezzasadne i jako takie nie mogły przynieść pożądanego rezultatu. Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.