I OSK 1414/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2016/23 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy kwotę 1120 zł (jeden tysiąc sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2016/23 oddalił skargę Skarbu Państwa-Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego. Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2022 r., poz. 2542 ze zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. nr 4, poz. 29), decyzją z dnia [...] czerwca 2023r. stwierdził zaś nabycie z mocy prawa, z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe" prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w m.st. Warszawa, dzielnicy [...], obr. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,1832 ha, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] wraz z prawem własności budowli i urządzeń znajdujących się na ww. gruncie. Oddalając skargę, powołanym na wstępie wyrokiem, Sąd I zaaprobował ocenę organów, że właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z 18 listopada 1967 r. W świetle księgi wieczystej w niniejszej sprawie nie budziło przy tym wątpliwości Sądu, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości w kluczowej dacie 5 grudnia 1990 r. i że jest nim nadal. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynikało, że nie toczyło się postępowanie komunalizacyjne. Dopóki zaś taka decyzja nie została wydana, nie ma podstaw do twierdzenia, że nieruchomość nie stanowiła już własności Skarbu Państwa ale jednostki samorządu terytorialnego. Posiadanie gruntów przez PKP w miarodajnej dacie zostało skutecznie udokumentowane wypisem z ewidencji gruntów, co spełnia wymogi ustawowe. W kwestii oceny załącznika do decyzji, czyli wykazu inwentarzowego budowli i urządzeń, wobec którego zarzucano ujęcie obiektów wzniesionych po 2000 r., Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 34 ust. 3 ustawy o komercjalizacji PKP nie uzależnia nabycia własności budynków od ich istnienia przed datą uwłaszczenia gruntu. Wskazano, że zgodnie z art. 235 k.c. budowle i urządzenia wzniesione przez użytkownika wieczystego na gruncie Skarbu Państwa stanowią jego własność z mocy prawa. Tym samym, prawo własności tych obiektów jest immanentnie związane z użytkowaniem wieczystym, co czyniło zarzuty dotyczące daty ich powstania w załączniku bezzasadnymi. Sąd I instancji skonstatował, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a organ prawidłowo zweryfikował przesłanki uwłaszczeniowe. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), które to naruszenie polegało na oddaleniu skargi Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] sierpnia 2023 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r., znak: [...], która to decyzja zawiera wadliwe rozstrzygnięcie i do której załączony został załącznik nieopatrzony podpisami organu, 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenie polegało na oddaleniu skargi Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] sierpnia 2023 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r., znak: [...], gdy ani Wojewoda Mazowiecki ani Minister Rozwoju i Technologii nie dokonali weryfikacji dostarczonego przez spółkę Polskie Koleje Państwowe S.A. wykazu, który stał się załącznikiem do decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r., znak: [...], 3. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenie polegało na oddaleniu skargi Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] sierpnia 2023 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r., znak: [...], w której stwierdzono nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" posadowionych na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], 243 sztuk grzejników ogrzewających rozjazdy oraz 10 sztuk słupów oświetleniowych, gdy takich obiektów w takiej ilości nie ma na tej nieruchomości, 4. przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2022 r. poz. 2542, dalej u.k.r.PKP) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nabywa z mocy prawa własność urządzeń posadowionych na nieruchomościach nabytych z dniem 27 października 2000 r., wybudowanych po dniu 27 października 2000 r., gdy art 34 ust. 3 u.k.r.PKP obejmuje zakresem swojego działania jedynie urządzenia istniejące na tych nieruchomościach w dniu 27 października 2000 r., a nabycie urządzeń wybudowanych po tej dacie następuje na zasadzie art. 235 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm., dalej k.c.), 5. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z przepisami prawa materialnego, tj. art. 34 ust 1 u.k.r.PKP i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. nr 32 poz. 1991 ze zm., dalej p.w.u.s.t) poprzez niewystarczające zbadanie kwestii, czy Skarbowi Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...]. Zarzucając powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł: 1) na podstawie art. 188 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] sierpnia 2023 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r., znak: [...], 2) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, 3) na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - wydruku fragmentu zdjęcia lotniczego z Serwisu Mapowego Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z nałożoną siatką aktualnych działek ewidencyjnych, obejmującego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], na okoliczność: zagospodarowania obszaru obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], istnienia na działce ewidencyjnej [...] z obrębu [...] tylko jednego rozjazdu i jednego słupa oświetleniowego, 4) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący oświadczył również, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 - dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji jest przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepis ten w ust. 1 stanowi, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Natomiast art. 34 ust. 3 ustawy stanowi, że budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Przedstawione unormowanie odnosi się zarówno do gruntu, jak i do znajdujących się na nim budynków, urządzeń i lokali. W stosunku do gruntu posiadanie przez PKP skutkuje nabyciem prawa użytkowania wieczystego, w stosunku zaś do budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie nabyciem prawa własności. Adekwatne względem tej regulacji rozstrzygnięcie zostało podjęte przez organ I instancji. Wojewoda w decyzji z [...] czerwca 2023 r. w pkt I stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "PKP" prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, położonego w m.st. Warszawa, dzielnicy [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,1832 ha z obrębu [...] uregulowanego w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie w IX Wydziale Ksiąg Wieczystych. Natomiast w pkt II decyzji organ stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. własności budowli i urządzeń znajdujących się na gruncie opisanym w pkt I decyzji, wymienionych w wykazie inwentarzowym, stanowiącym załącznik do decyzji, nieodpłatnie. Z kolei, w pkt III decyzji stwierdzono, że stanowi ona podstawę wpisu do księgi wieczystej oraz do ewidencji gruntów i budynków prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budowli i urządzeń na nim się znajdujących. Skuteczne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej odnoszą się do rozstrzygnięcia dotyczącego nabycia przez PKP prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowej działce. Chociaż w pkt II decyzji zawarto odwołanie do wykazu stanowiącego załącznik do decyzji, to w aktach nie ma żadnego dokumentu opisanego jako załącznik do decyzji. W aktach administracyjnych znajduje się Wykaz Inwentarzowy Budowli i Urządzeń PKP S.A. dotyczący działki nr [...], opatrzony pieczęcią Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w Warszawie PKP S.A. i podpisany przez Dyrektora Oddziału oraz Zastępcę Dyrektora Oddziału ds. Obrotu Nieruchomościami. Na Wykazie tym nie jest wskazana żadna decyzja, do której miałby on stanowić załącznik i brak jest podstaw, aby dokument ten tak identyfikować. Ani nie pochodzi on od organu, ani nie został on zakwalifikowany przez organ jako załącznik do jakiejkolwiek decyzji. Zasadny jest więc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji należy uznać, że decyzja pozbawiona jest załącznika, o jakim mowa w pkt II decyzji Wojewody. Nie zostały zatem zidentyfikowane w sposób jednoznaczny urządzenia, których własność nabyło z mocy prawa PKP. Decyzja dotyczy nabycia praw rzeczowych, które z kolei na jej podstawie ujawniane są w publicznych rejestrach i księgach wieczystych. Nie jest zatem dopuszczalne, aby przedmiot prawa rzeczowego nie był należycie zindywidualizowany, wada taka musi być wyeliminowana, aby w przyszłości nie stanowić podstawy do podważania regulowanego stanu prawnego. W świetle powyższego zasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. Do organu wydającego decyzję należy weryfikacja stanu faktycznego co do zagospodarowania nieruchomości na dzień uwłaszczenia. Ponieważ decyzja Wojewody, jak też decyzja organu II instancji nie określają we własnym zakresie, jakie konkretnie urządzenia znajdujące się na działce stały się własnością PKP z dniem 27 października 2000 r., ale odsyłają w tym zakresie do nieistniejącego załącznika, przyjąć należy, że rozstrzygnięcie w zakresie nabycia prawa własności budowli i urządzeń, nie określa tych budowli i urządzeń. Odnośnie do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego możliwości nabycia budowli i urządzeń, które zostały wybudowane po 27 października 2000 r., wziąć należy pod uwagę, że nieopisany jako załącznik, ale załączony do akt wykaz inwentarzowy budowli PKP na spornych działkach dotyczy obiektów, które stanowią elementy infrastruktury kolejowej. Uwzględniając zatem, że użytkowanie wieczyste na podstawie art. 34 ustawy komercjalizacyjnej nabywane jest z mocy prawa, a wszelkie urządzenia wzniesione przez użytkownika wieczystego na gruncie Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z treścią art. 235 k.c., stanowią własność użytkownika wieczystego i są immanentnie prawem z nim związanym. przyjąć należy, że urządzenia wybudowane po tej dacie na gruncie Skarbu Państwa (będącym już wtedy w użytkowaniu wieczystym PKP) podlegają ogólnym zasadom Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2026 r. sygn. I OSK 957/24). PKP staje się ich właścicielem jako użytkownik wieczysty, ale nie w drodze uwłaszczenia ustawowego, lecz na drodze nakładów inwestycyjnych. Z kolei, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy i art. 5 ust. 1 p.w.u.s.t.- przez niewystarczające zbadanie, czy Skarbowi Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo własności działki. Bezsporne jest, że w odniesieniu do przedmiotowej działki nie została wydana decyzja komunalizacyjna. Z akt administracyjnych nie wynika też aby takie postępowanie toczyło się w odniesieniu do przedmiotowej działki. Również skarżący nie wykazał ani złożonej w skardze, ani też w skardze kasacyjnej aby przeprowadzono takie postępowanie i wydano decyzję komunalizacyjną. Jak zaś prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, dopóki nie zostanie wydana taka decyzja, nie ma podstaw do twierdzenia, że nieruchomość stanowiła własność jednostki samorządu terytorialnego a nie Skarbu Państwa. Jednocześnie, w sprawie ustalono, że zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dacie orzekania w przedmiocie złożonego przez PKP wniosku, prawo własności działki nr [...] przysługiwało Skarbowi Państwa. Ustalenia te poczyniono w oparciu o treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej działki, w której własność Skarbu Państwa została ujawniona na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1967 r., znak: [...]. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zalecenia dla organów co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych powyżej rozważań i opisanych wad decyzji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący zrzekł się rozprawy a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.