I OSK 1427/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Bk 27/25 w sprawie ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy P. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 11 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Bk 27/25 po rozpatrzeniu sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy P. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy P. do wydania decyzji (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); przyznał od Wójta Gminy P. na rzecz M. S. sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych (pkt 4); zasądził od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...] (słownie [...]) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego (pkt 5). Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł Wójt Gminy P. na podstawie art. 173 § 1, art. 174, art. 176 oraz art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a."), zaskarżając wyrok w części, tj. w pkt. 2, 3 ,4 i 5 i zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym uznaniem, że "przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa mimo istnienia wyjątkowych i szczególnych okoliczności skomplikowania sptawy, oraz braku złej woli po stronie Gminy. - art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyznaniu stronie przeciwnej sumy pieniężnej, bez należytego ustalenia istnienia adekwatnego związku pomiędzy ewentualną przewlekłością a szkodą po stronie skarżącego. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art.134 § 1 w zw. z art. 141 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnej analizy materiału dowodowego oraz okoliczności zewnętrznych, które wpływały na przebieg postępowania administracyjnego (w tym toczące się postępowanie karne i administracyjne względem osoby trzeciej, tj. członków stowarzyszenia [...]) oraz błędną ocenę postępowania organu jako "przewlekłego", mimo prawidłowego zawiadamiania strony o przyczynach zwłoki oraz wskazywania nowych terminów i pouczeń. - art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne nieoddalenie skargi przy istnieniu okoliczności uzasadniających terminowe prowadzenie postępowania administracyjnego. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie skarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie zmianę wyroku w zaskarżonej części przez oddalenie skargi na przewlekłość w całości; wstrzymanie wykonania pkt 4 i 5 wyroku WSA Białystok (art. 183 § 2 p.p.s.a.), tj. w zakresie zasądzenia kwoty [...] zł oraz [...] zł - do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, tj.: postanowienia o umorzeniu śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w S. , sygn. akt 4006-0.Ds.427.2024, w sprawie z art. 233 § 1 kk i innych oraz zażalenia na postanowienie o umorzeniu ww. śledztwa na okoliczność wykazania uzasadnionych podstaw podejrzenia popełnienia przez członków Stowarzyszenia [...] przestępstwa w sprawie o przyznanie Stowarzyszeniu dotacji na remont zabytkowego młynu, związku tej sprawy z niniejszą sprawą, odpowiedzialności tych osób za ewentualną szkodę w postaci braku przyznanych środków, braku uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu, a co za tym idzie, wykazania, że skarżący zachował zasadę bezstronności i uzasadnionej ostrożności, nie mogąc z tego powodu zakończyć postępowania co do istoty sprawy rozgraniczenia i wszelkich czynności z tym związanych a nie wydanie decyzji w terminie wynikało z konieczności oczekiwania m.in. na wynik postępowania karnego i nie było zawiniona przez organ, a Gmina P. działała w oparciu o zasady legalizmu i ostrożności procesowej wobec stanu niepewności prawnej, podtrzymanego przez prowadzone śledztwo, zaś opóźnienia w wydaniu rozstrzygnięcia administracyjnego miały charakter obiektywny i były uzasadnione. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że nie żąda rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania pkt. 4 i 5 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2025 r.; pominięcie względnie oddalenie wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego w ramach wywiedzionej przez niego skargi kasacyjnej, tj. postanowienia o umorzeniu śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w S. (sygn. 4006-0.Ds.427.2024) w sprawie z art. 233 § 1 k.k. oraz zażalenia złożonego względem w/w postanowienia z uwagi na fakt, iż owe dokumenty nie mają żadnego znaczenia dla przedmiotu niniejszego postępowania; nie dotyczą uczestniczki postępowania; powoływane są jedynie dla zwłoki (zważywszy na datę ich sporządzenia mogły być powoływane w ramach postępowania przed WSA w Białymstoku) oraz dla stworzenia rzekomej argumentacji uzasadniającej przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez skarżącego; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku tym dokument załączony do skargi kasacyjnej stał się materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena charakteru opieszałości Wójta Gminy P. w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego oraz rozstrzygnięcie, czy równolegle toczące się postępowania karne i administracyjne dotyczące osób trzecich mogą skutecznie eksulpować organ od zarzutu przewlekłości prowadzonej procedury, a w konsekwencji, czy stwierdzone uchybienia terminom załatwienia sprawy nosiły cechy rażącego naruszenia prawa uzasadniającego przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, poprzez naruszenie przepisu art. 134 § 1 oraz przepisu art. 141 i art. 151 p.p.s.a wskazać należy, że zarzuty te nie mogły przynieść pożądanego rezultatu. Skarżący kasacyjnie organ upatruje naruszenia tych przepisów w rzekomym zaniechaniu wszechstronnej analizy materiału dowodowego, w szczególności w kontekście pominięcia okoliczności dotyczących śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w S. oraz postępowań wznowieniowych związanych z działalnością Stowarzyszenia [...]. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Jednakże w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 141 p.p.s.a. został wadliwie sformułowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanego przepisu miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Natomiast przepis art. 151 p.p.s.a., którego naruszenie również zarzuca skarga kasacyjna, jest przepisem wynikowym. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Prawidłowo zatem, w badanej sprawie Sąd pierwszej instancji, stwierdziwszy, że złożona skarga jest zasadna nie zastosował tego przepisu. Niezasadnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji również naruszenie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przewlekle prowadzone postępowanie o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę przewlekłość. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy, w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka właśnie sytuacja zaistniała w badanej sprawie. W realiach niniejszej sprawy organ trzykrotnie przesuwał termin załatwienia sprawy, powołując się na jej "złożony charakter", podczas gdy jedyną merytoryczną czynnością w tym okresie było wystąpienie do Starosty o informacje, które – jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji – miały znaczenie dopiero dla fazy merytorycznej, a nie dla samego wszczęcia postępowania. Takie działanie organu, polegające na zwlekaniu z wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania przez blisko pół roku od złożenia wniosku, musi być kwalifikowane jako rażące. Ani wzmożone zainteresowanie opinii publicznej rozstrzygnięciem sprawy, ani toczące się równolegle wątki procesowe o charakterze karnym, nie zdejmują z organu administracji publicznej obowiązku działania z poszanowaniem zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 k.p.a. Rażący charakter naruszenia przejawia się tutaj w lekceważeniu interesu prawnego obywatela, który oczekuje od organu rozstrzygnięcia kwestii granic własnej nieruchomości, co jest niezbędne do wykonywania pełni praw właścicielskich. Argumentacja skargi kasacyjnej, sprowadzająca się do tezy o obiektywnej niemożności działania, stanowi w istocie jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami Sądu pierwszej instancji i nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. dotyczący przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. Konsekwencją prawidłowej, przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji oceny, w kontekście zaistnienia stanu przewlekłości i charakteru stwierdzonej przewlekłości było przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a.).Podzielić należy stanowisko, że choć ustawodawca nie określił przesłanek, którymi powinien kierować się sąd przy przyznawaniu sumy pieniężnej, pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu ("sąd może przyznać"), to jednak nie jest to uznanie dowolne, ale uprawnienie orzecznicze sądu administracyjnego, który powinien z niego skorzystać stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. A zatem, sąd administracyjny który stwierdzi, że konkretne w danej sprawie uchybienie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania sumy pieniężnej skarżącemu tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach (por. J. P. Tarno: Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym. "Kwartalnik Prawa Podatkowego" 2017, nr 2, str. 47-48). Przyznanie sumy pieniężnej stanowi swoiste zadośćuczynienie za krzywdę jaką strona poniosła w związku z wadliwym działaniem administracji publicznej. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., pełni funkcję kompensacyjno-represyjną i ma na celu zadośćuczynienie stronie za krzywdę wynikającą z samej przewlekłości, a także zdyscyplinowanie organu na przyszłość. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na dolegliwości, jakich doznała skarżąca, polegające na utrzymywaniu stanu niepewności co do granic nieruchomości zabudowanej zabytkowym młynem. Przewlekanie procedury rozgraniczeniowej realnie utrudniało stronie podejmowanie decyzji inwestycyjnych i konserwatorskich, niezależnie od tego, czy procedura dotacyjna dla Stowarzyszenia [...] została wstrzymana z innych przyczyn. Istotą jest, że skarżąca jako właścicielka została pozbawiona możliwości sprawnego uregulowania stanu prawnego swojej nieruchomości. Kwota [...] zł jest przy tym kwotą umiarkowaną, adekwatną do stopnia zawinienia organu i okresu trwania przewlekłości, a jej zasądzenie mieściło się w granicach uznania, którego organ nie zdołał skutecznie podważyć. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zasądzając od skarżącego kasacyjnie Wójta Gminy P. na rzecz strony wnoszącej odpowiedź na skargę kasacyjną zwrot kosztów zastępstwa procesowego.