I OSK 1419/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 126/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 listopada 2019 r. nr KKU-93/17 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 126/20 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: skarżąca) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: organ) z 15 listopada 2019 r., nr KKU-93/17, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 11 kwietnia 2017 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę M. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej M., w obrębie ewidencyjnym [..], oznaczonej w ewidencji gruntów na arkuszu mapy 1 MD gruntów jako działki: nr [..] o powierzchni 0,1127 ha, nr [..] o powierzchni 0,2242 ha, nr [..] o powierzchni 2.3244 ha. nr [..] o powierzchni 0.0116 ha i na arkuszu mapy 5 jako działki: nr [..] o powierzchni 0,0203 ha. nr [..] o powierzchni 0.0118 ha, nr [..] o powierzchni 0.0154 ha, nr [..] o powierzchni 0,0504 ha, nr [..] o powierzchni 0.0053 ha. nr [..] o powierzchni 0.0066 ha. nr [..] o powierzchni 0,7955 ha. nr [..] o powierzchni 0.0480 ha, nr [..] o powierzchni 1,2286 ha, nr [..] o powierzchni 0,0050 ha i nr [..] o powierzchni 0.0082 ha objętej Księgą Wieczystą Nr [..] prowadzoną przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w W.. W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej wniesiono także o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: 1. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej jako u.g.g.w.n.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w tej jednostce redakcyjnej, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu, 2. art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, 3. art. 87 ust. 1 u.g.g.w.n. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie, iż grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, 4. art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, iż mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji zostało oparte na zaakceptowanym poglądzie uchwał I OPS 2/16 oraz I OPS 5/17, tymczasem w ocenie skarżącej, zachodzą podstawy do odstąpienia od tego poglądu. W ocenie skarżącej kasacyjnie jest on wadliwy z powodu naruszenia art. 75 § 1 ab initio k.p.a., pogląd narusza także regułę lex retro non agit i opera się na nieprawidłowej interpretacji instytucji zarządu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnione jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów postawionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, gdyż zastosowane normy prawa materialnego determinowały zakres ustaleń faktycznych w sprawie. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji dokonanie wadliwej wykładni art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej: u.g.g.w.n) przez wadliwą wykładnię i uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w tym przepisie, mimo, że ograniczenie takie z przepisu tego nie wynika. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o wystąpienie do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni akceptuje dotychczasowe orzecznictwo, w tym skutki pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jakie zostało określone w uchwałach NSA. W dwóch uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OPS 2/16 oraz I OPS 5/17) przyjęto, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uzasadnieniu obu uchwał wyjaśniono ponadto, że z art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. wynika, że państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Brak takiej decyzji lub umowy powoduje zatem, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. W obu przywołanych uchwałach wyraźnie podkreślono, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. Stanowisko podjętych uchwał Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje i jest ono wiążące. Zasadnicze znaczenie w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości ma okoliczność "należenia" nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu powyższego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (por. też uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r., W 13/91, pub. OTK 1992/2/37). Ustanowienie zarządu wymagało natomiast stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z treści art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy uznaje się, że taka nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu dokonania wadliwej wykładni, a w konsekwencji błędnego zastosowania powołanych w skardze kasacyjnej przepisów u.g.g.w.n. Podstawę prawną zaskarżonej w sprawie decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnych i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej także: ustawa komunalizacyjna), który stanowi, że: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Warunkiem komunalizacji jest zbadanie, czy na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej zaistniały przesłanki z jej art. 5 ust. 1 i nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły wykładni art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wyżej wskazano, w pełni akceptuje wykładnię tego przepisu dokonaną w uchwale I OPS 2/16 i uznaje, że nie istnieją wątpliwości odnośnie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej. Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Nietrafny był wobec tego zarzut niezastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. W myśl przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim". W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz.U. Nr 51 poz. 301). Polskie Koleje Państwowe bezspornie nie zostały ujęte w tym wykazie. Treść stosowanych przepisów prawa materialnego wyznacza zakres koniecznych ustaleń, jakie powinien przeprowadzić organ. Z postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania wynika, że skarżąca kasacyjnie zakłada wadliwość rozstrzygnięcia Sądu I instancji na skutek niedostrzeżenia uchybień organu w zakresie stosowania przepisów art. 75 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzut ten był nieskuteczny, nie doszło bowiem do naruszeń przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a., inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji publicznej, jednak zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1253/20). Przy całkowitej bierności skarżącej w zakresie inicjatywy dowodowej trudno zarzucić organowi naruszenie art. 7 i 77 § 1, 80, czy art. 75 § 1 k.p.a. W sprawie Spółka nie zgłaszała, że dysponuje jakimikolwiek dokumentami potwierdzającymi jej tytuł prawny do władania nieruchomościami. Natomiast z pisma Dyrektora Regionalnego ds. Współpracy z samorządami PKP S.A. z 5 września 2014 r. wynika, że Spółka przed 27 maja 1990 r. nie uzyskała tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, powołany w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wejścia w życie. Przepis ten ówcześnie pozbawiony był podziału na jednostki redakcyjne i stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Wbrew tezom zawartym w skardze kasacyjnej, przepis ten nie dotyczył zatem gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego. Jest to przepis, mocą którego doszło do przekształcenia dotychczasowego prawa użytkowania w zarząd. Użytkowania gruntów przez państwowe jednostki organizacyjne nie można utożsamiać z posiadaniem. Spółka nie wskazywała natomiast, aby w przeszłości dysponowała do terenu tytułem pod postacią użytkowania. Zgodnie z art.3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.), tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste. Użytkowanie terenu państwowego przez jednostkę państwową lub organizację społeczną uprawniało do korzystania z terenu z wyłączeniem innych osób - zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Przekazanie zaś terenu w użytkowanie, zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy, następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu. Materiał sprawy nie daje podstaw do przyjęcie, że mógł w niej znaleźć zastosowanie art. 87 ust. 1 u.g.g.w.n. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.