I SA/Wa 658/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant starszy referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 stycznia 2024 r. nr KKU-137/23 w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "KKU" lub "organ") decyzją z 31 stycznia 2024 r. (w decyzji błędnie wskazano datę 31 stycznia 2023 r.) nr KKU-137/23, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej jako "skarżąca" lub "PKP"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej jako "Wojewoda") z 6 kwietnia 2023 r. nr NWXV.7532.1.538.2019 stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] (dalej jako "gmina"), z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,0194. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Miasta [...] wnioskiem z 19 grudnia 2019 r., podtrzymanym w dniu 6 marca 2023 r., wystąpił do Wojewody o wydanie, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę przedmiotowej działki. Wojewoda decyzją z 6 kwietnia 2023 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę prawa własności ww. nieruchomości i wskazał, że z działu II (własność) prowadzonej dla niej księgi wieczystej nr [...] wynika, że jej właścicielem jest Skarb Państwa, który przeniesiony został jako właściciel z księgi wieczystej dawnej Tom IV wykaz liczba [...], w której to z kolei na podstawie dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. przywrócono własność wpisaną dnia 14 sierpnia 1922 r. na podstawie Traktatu Wersalskiego z 28 czerwca 1919 r. i ustawy sejmowej z 14 lipca 1920 r. i 16 czerwca 1922 r. Powyższe oznacza, że Skarb Państwa nabył tę nieruchomość przed 27 maja 1990 r. Z informacji zawartej w zaświadczeniu Starosty [...] z 26 listopada 2019 r. nr GP.K.6621.4.322.2019 wynika z kolei, że w dniu 27 maja 1990 r. w ewidencji gruntów istniała dz. nr [...] o pow. 0,0194 ha, opisana użytkiem "dr". Ujawniona była ona w jednostce rejestrowej nr [...], w której pod pozycją właściciel figurował wpis - "Drogi publiczne w administracji Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej, [...], [...]". Aktualnie w ewidencji gruntów działka ta opisana jest użytkiem "RIVa", jako własność Skarbu Państwa. Wojewoda ustalił, że z wypisu i wyrysu z Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu jednostek osadniczych miast: Bytomia, Tarnowskich Gór, Piekar Śląskich oraz Gminy Świerklaniec, zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 15 stycznia 1979 r. nr XVIII/64/79, wynika, że w dacie komunalizacji ww. działka, położona była na terenie oznaczonym w planie symbolem "D 4 Ul" - tereny usług innych (pismo Naczelnika Wydziału Urbanistyki działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] z 27 listopada 2019 r.). Wojewoda ustalił również, że nieruchomość objęta jest wnioskiem PKP o uwłaszczenie, opartym o art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Wobec tego pismem z 31 stycznia 2023 r. wystąpił do PKP o wyjaśnienie, czy na ww. działce w dniu 27 maja 1990 r. oraz 30 czerwca 2000 r. znajdowała się infrastruktura kolejowa oraz czy w posiadaniu skarżącej są dokumenty sprzed 27 maja 1990 r. przekazujące tę nieruchomość w zarząd lub użytkowanie jej poprzednika prawnego. PKP w piśmie z 13 lutego 2023 r. wyjaśniły, że nie posiadają dokumentów potwierdzających ustanowienie prawa zarządu lub przekazania w użytkowanie nieruchomości przed 27 maja 1990 r. Ponadto wskazały, że w ww. dacie na nieruchomości nie znajdowała się infrastruktura kolejowa. Również Starosta [...] w piśmie z 29 marca 2023 r. wyjaśnił, że nie odnaleziono dokumentów potwierdzających obciążenie nieruchomości prawem zarządu. Wojewoda podniósł, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (z wyjątkiem mienia określonego w art. 11 i art. 12 tej ustawy) w dniu jej wejścia w życie, tj. 27 maja 1990 r., stało się z mocy prawa mieniem właściwej gminy. Mieniem należącym do ww. podmiotów były zaś te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych. Bezpośrednio przed 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych następowało w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych, zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Przy czym art. 87 ust. 1 tej ustawy stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 sierpnia 1985 r.) w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Również wcześniej obowiązująca ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) przewidywała w art. 8, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej rady narodowej. Wojewoda wskazał też, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wobec tego, że brak jest dokumentów potwierdzających, by ww. nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i art. 12 ustawy komunalizacyjnej, Wojewoda uznał, że należała ona do podmiotów wskazanych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. Wskazał też, że złożony przez PKP wniosek o uwłaszczenie tej nieruchomości w oparciu o art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, nie może mieć wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, które odnosi się do stanu nieruchomości z 27 maja 1990 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości. Wskazała, że decyzja ta została oparta na założeniu, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie była obciążona prawem zarządu lub użytkowania na rzecz innych niż Skarb Państwa państwowych osób prawnych. Na Wojewodzie ciążył jednak obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."), a zatem zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tak by na jego podstawie możliwym było ustalenie, czy w sprawie realizują się wszystkie przesłanki pozytywne komunalizacji oraz czy nie doszło do ziszczenia się przesłanki negatywnej z art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Tymczasem Wojewoda nie tylko nie zawarł w decyzji danych o ustaleniach istotnych dla sprawy, ale też nie wskazał na czynności podjęte toku postępowania celem zebrania materiału dowodowego. KKU decyzją z 31 stycznia 2024 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody i wskazała, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej istotne jest ustalenie, czy mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Termin "należeć do" w przypadku tego przepisu wyjaśniony został zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 wyjaśnił, że pojęcie przynależności mienia ("mienie należące") jest pojęciem normatywnym. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie ustawowe "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów (organów) w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Z akt nie wynika zaś ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz PKP, a tylko wówczas nie należałaby ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wojewoda ustalił, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka była własnością Skarbu Państwa oraz że PKP nie dysponują decyzją administracyjną ustalającą zarząd na nieruchomości, jak również nie dysponują umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego, ani pisemną umową zawartą za zgodą właściwego organu administracji publicznej. Prawo zarządu nie mogło zaś powstać w sposób dorozumiany, ani też nie można go wywodzić z ogólnych aktów prawnych dotyczących utworzenia i działania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. W konsekwencji, jako nierozdysponowana w formie prawem przewidzianej, należała ona w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Akta sprawy nie wskazują również na istnienie negatywnych przesłanek do komunalizacji spornej działki, określonych w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na tę decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nabycia władności nieruchomości przed gminę, ewentualnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła organowi naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: art. 7 oraz art. 8 K.p.a. przez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak też art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego; 2. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez bezzasadne przyjęcie, że gmina z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o przywołany art. 5 ust. 1 pkt 1. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zaskarżonej decyzji podkreślono, że organy orzekające w przedmiocie komunalizacji mienia obowiązane są do ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego, czy nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem organu, jedynie oddanie w zarząd lub użytkowanie na rzecz skarżącej nieruchomości, stanowiłoby zaprzeczenie faktu, że należy ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jednocześnie jednak organ, mimo ciążących na nim obowiązków, nie podjął żadnego działania, celem ustalenia tych faktów. Skarżąca nie miała zaś możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a uwzględniając brak możliwości przedstawienia przez nią jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie przysługujących jej praw do nieruchomości, uznać trzeba, że organ nie wypełnił obowiązków dotyczących zgromadzenia materiału dowodowego istotnego dla załatwienia sprawy, zgodnie z art. 7 K.p.a. Nie ustalił też, czy w sprawie realizuje się przesłanka negatywna komunalizacji. W rzeczywistości natomiast nieruchomość pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie skarżącej, a jedynym powodem uznania, że prawo zarządu jej nie przysługuje, był fakt, że w toku postępowania nie stwierdzono dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Ustalenie tych faktów należało jednak do organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżoną decyzją KKU utrzymała w mocy decyzję Wojewody stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez gminę, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,0194. Przedmiotem ww. decyzji jest zatem komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W myśl tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości, a przede wszystkim, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym. Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Okoliczność zatem, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, że skarżąca wystąpiła w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" o nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, zaś zgodnie z art. 34a tej ustawy grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej, pozostaje bez wpływu dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości. Przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r., dotyczyć mogą wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którym dla procesu komunalizacji, wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35) wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 937/22, z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 661/22, z 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 416/22, z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11; https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko potwierdzone zostało ponadto w uchwałach składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których Naczelny Sąd Administracyjny uznał przede wszystkim, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania na powyższe zagadnienie (jak chociażby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, Lex nr 745005) miały charakter odosobniony i na skutek powyższych uchwał nieaktualny. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie przyjęły zatem, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa i jedynie pozostawała we władaniu PKP. Zauważyć trzeba, że obowiązująca wówczas ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Sam więc fakt posiadania nieruchomości, czy nawet zlokalizowania na niej infrastruktury kolejowej (taka jednak sytuacja w sprawie nie ma miejsca), nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Prawa zarządu skarżącej do przedmiotowej nieruchomości, jak trafnie wskazały organy, nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.), zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności, PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, by miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd PKP. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Nie można też podzielić poglądu skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ustawy komunalizacyjnej. Wydane bowiem przez Radę Ministrów, na podstawie ustawy komunalizacyjnej, rozporządzenie z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało PKP. Z treści też żadnego dokumentu nie wynikało, że w omawianym przypadku przedsiębiorstwu PKP przysługiwało do ww. nieruchomości prawo zarządu. W tej sytuacji nie sposób zarzucić organom naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym, nie okazała bowiem jakichkolwiek dokumentów wskazujących na nabycie przez nią, w trybie prawem przewidzianym, praw do przedmiotowej nieruchomości. Co więcej, a wbrew twierdzeniu skargi, Wojewoda wzywał skarżącą pismem z 31 stycznia 2023 r. o przedłożenie dokumentów o przekazaniu jej nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przed 27 maja 1990 r., jak i do wskazania, czy znajduje się na niej infrastruktura kolejowa. Skarżąca zaś w odpowiedzi z 13 lutego 2023 r. wyjaśniła, że nie posiada dokumentów potwierdzających jej tytuł prawny do działki (prawo zarządu lub użytkowania), jak też poinformowała, że nie znajduje się na niej infrastruktura kolejowa. Wojewoda w toku postępowania występował również do Starosty [...] o nadesłanie dokumentacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, a mogącej mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W odpowiedzi nie uzyskał on jednak dokumentów potwierdzających prawnie zarząd PKP do gruntu. Brak zaś po stronie PKP tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa. W ocenie Sądu, a wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Organy podjęły bowiem starania o zebranie materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia, a następnie rozpatrzyły całokształt dokumentacji zgromadzonej w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i dokonały prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko (art. 107 § 3 K.p.a.). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji.