I OSK 1407/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1882/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 czerwca 2021 r. nr GZ.gn.625.90.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1882/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 czerwca 2021 r. nr GZ.gn.625.90.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej też Minister, decyzja Ministra, decyzja z 2021 r.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 października 2019 r. (dalej też Wojewoda, decyzja Wojewody, decyzja z 2019 r.) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Stawiguda z dnia 4 marca 1978 r., nr 8220-2/15/78 o przejęciu na własność Państwa, jako opuszczonego gospodarstwa rolnego, położonego we wsi Ruś, gmina Stawiguda, woj. olsztyńskie, obejmującego według rejestrów gruntów działki nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 5,79 ha (dalej też decyzja Naczelnika z 1978r., decyzja z 1978r.). W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że przejęcie gruntów przedmiotowego gospodarstwa o powierzchni 5,79 ha, położonych we wsi Ruś, nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Z przepisów tych wynika, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność państwa, jeżeli było: 1) niezamieszkiwane przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców, a przy tym; 2) nieuprawiane w całości lub w większej części oraz niepoddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Nie ulega wątpliwości, że gospodarstwo to miało charakter rolny, ponieważ grunty rolne (do których wliczane były m.in. użytki orne i łąki) stanowiły tutaj ok. 99 procent powierzchni gospodarstwa. Zdaniem Ministra, materiał dowodowy wskazuje ponadto, że przedmiotowe gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. W sprawie nie jest sporne, że w dacie wydawania decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa nie mieszkał w nim jego były właściciel ([...]) czy też jego syn ([...]). Minister uznał, że przejmowane gospodarstwo nie było także zamieszkiwane przez [...], gdyż ten w 1975 lub 1976 r. (tj. ponad dwa lata przed przejęciem) wyprowadził się do Olsztyna. Przesłanka niezamieszkiwania w gospodarstwie była zatem spełniona zarówno w przypadku odniesienia jej do zstępnych [...], jak i w przypadku rzekomego spadkobiercy dawnego właściciela - [...]. Oceniając zgromadzony materiał Minister stwierdził również, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa były użytkowane przez PGR Gągławki, na co wskazuje ogólna informacja zawarta w kwestionowanej decyzja z dnia 4 marca 1978 r. Z dokumentacji wynika, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa odłogowały. Zaś spadkobierca [...] nie uregulował spraw własnościowych związanych ze spadkobraniem i nie użytkował tego gospodarstwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu brak jest jednoznacznych oraz niebudzących żadnych wątpliwości wskazań aby uznać, że gospodarstwo rolne [...] w dacie przejęcia na własność Państwa nie wykazywało cechy opuszczenia, a nawet jeśli przyjąć takie domniemanie, to w ramach postępowania nadzorczego jest to niewystarczające do wykazania wady kwalifikowanej kontrolowanej decyzji. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać. Odnosząc się natomiast do kwestii uprawiania części użytków rolnych przez [...], jego lokatorów oraz PGR w Gągławkach to, zdaniem Sądu, kwestia ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego pominięcia w toku postępowania wszczętego w sprawie przejęcia gospodarstwa następców prawnych [...], należy zauważyć, że nawet ewentualne pełne wyłączenie strony z możliwości udziału w postępowaniu nie skutkuje wadliwością kwalifikującą do stwierdzenia nieważności danego orzeczenia, lecz może być wyłącznie przesłanką wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych. Dla stwierdzenia nieważności wymagane jest stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, którego w realiach niniejszej sprawy nie sposób się doszukać. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Stawigudzie przejmującej na własność Państwa, bez odszkodowania, jako opuszczone gospodarstwo rolne, w sytuacji gdy wydanie tej decyzji rażąco naruszało art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) poprzez uznanie, że wymienione przepisy mogły mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, iż gospodarstwo to w chwili wydania decyzji: było uprawiane, spełnienie łączne przesłanek w/w rozporządzenia przez [...] i [...] [...] nie było przez nich zawinione, a wynikało z przepisów prawa, które wówczas obowiązywały i uniemożliwiały ich wypełnienie pomiędzy obywatelem polskim a niemieckim. W konsekwencji przedstawionego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji w całości, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620). Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej mankamenty skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji można przywołać następujące podstawowe niestaranności. Zarzut naruszenia art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 i z 1961 r. Nr 32, poz. 161) jest niedostatecznie dokładanie sformułowany. Art. 2 w/w ustawy obejmuje trzy różnej treści jurydycznej składowe (ustępy). Ponadto w treści środka odwoławczego nie przywołano niezbędnych oznaczeń publikacyjnych tego aktu normatywnego (roku, numeru i pozycji Dziennika Ustaw). Także niewłaściwie do wymogów p.p.s.a. skonstruowany jest zarzut naruszenia § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198, dalej też jako rozporządzenie). Zauważyć bowiem trzeba, że § 1 rozporządzenia składa się z dwóch ustępów, wyrażających odmienne przepisy (normy) prawne, natomiast skarga kasacyjna wskazuje ogólnie na naruszenie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076). Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Istota sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd I instancji nie stwierdził rażącego naruszenia prawa i jednocześnie oddalił skargę na decyzję – Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z 2019 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Stawigudzie 1978 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa zabudowanego gospodarstwa rolnego stanowiącego własność [...]. Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Należy też przypomnieć – co znaczące – dla rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, że postępowanie nadzwyczajne postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 148–158). W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022r. sygn. akt II OSK 1149/19; 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie w ramach realizowanej przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy za judykaturą uwypuklić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Państwo i Prawo 1986, nr 1, s. 66–71; R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282). Należy zwrócić uwagę, że wskazywana w podstawie prawnej decyzji administracyjnej Naczelnika Gminy w Stawigudzie z 1978 r. ustawa z dnia 15 lipca 1961r. – zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym – wyraźnie w art. 2 ust. 1 wskazuje na uznaniowy charakter decyzji administracyjnej w/w Naczelnika Gminy w Stawigudzie. Odnośny przepis prawa ulokowany w art. 2 ust. 1 w/w ustawy brzmi: "Gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne". Słowo "mogą" oznacza uznaniowy charakter decyzji administracyjnej Naczelnika z 1978 r., z kolei art. 2 ust. 2 tej ustawy kształtuje kompetencje organu uprawniające w szczególności do przejęcia gospodarstwa. Organ, w określonych ustawą warunkach może, a nie musi zdecydować o przejęciu gospodarstwa rolnego, decyzja taka nie ma zatem charakteru związanego, a organy mają przy jej podejmowaniu luz decyzyjny. Pojęcie decyzji uznaniowej nie jest zdefiniowane w systemie prawa. Jest to jednak pojęcie używane w odniesieniu do decyzji zawierających w swojej konstrukcji luz decyzyjny w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Cechą decyzji uznaniowych jest to, że sfera luzu decyzyjnego ulokowana jest w dyspozycji normy prawnej, czyli że prawodawca pozostawia organowi pewien zakres samodzielności ("swobody") rozstrzygnięcia w sprawie (por. odpowiednio: wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 135/22, z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt. III FSK 1128/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny – jego istota, [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5. A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K. M. Ziemski. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 181–184). Podkreślić też należy, w kontekście zarzutów środka odwoławczego, że art. 2 ust. 1 w/w ustawy obejmuje nie tylko gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., ale również jest adresowany do "wszelkich innych gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli". Przechodząc do dalszego rozpoznania zarzutów środka odwoławczego, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd zasadnie podzielił stanowisko organu i uznał, że nadzwyczajne (nieważnościowe) postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – Naczelnika Gminy w Stawigudzie z dnia 1978 r. – zostały właściwie zinterpretowane (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1453/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Postawione zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności dotyczących załatwianej w trybie nieważnościowym sprawy administracyjnej dotyczącej w/w decyzji administracyjnej Naczelnika Gminy w Stawigudzie, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić. Uwypuklić trzeba, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wymagane postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Stawigudzie. Innymi słowy, okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów (norm) prawa. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (zob. m. in. wyroki NSA z dnia: 29 września 2010 r. sygn. akt I OSK 124/10; 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 540/19; z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3780/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro w aktach sprawy nie zachował się żaden dokument wykazujący, iż doszło przy wydaniu decyzji Naczelnika Gminy w Stawigudzie z 1978 r. do rażącego naruszenia prawa, to brak jest podstaw do podważenia w tej kwestii ustaleń dokonanych przez organy w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, a przyjętych następnie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że w/w decyzja Naczelnika Gminy w Stawigudzie została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyroki NSA z dnia: 24 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 1415/09, 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. zob. M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918). Skarżący stwierdza we wniesionym środku odwoławczym, że zaskarżony wyrok WSA zaaprobował rozstrzygnięcie organu, które błędnie przyjęło iż przedmiotowe gospodarstwo zostało opuszczone, nie wskazując jednocześnie – co wymaga uwypuklenia – jakichkolwiek miarodajnych dowodów popierających własne stanowisko; nie zgłaszając dowodów zwłaszcza w toku nieważnościowego postępowania administracyjnego przed organem. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie poczynionych rozważań przez Sąd odwoławczy, trafnie przyjął Sąd wojewódzki, że decyzja Naczelnika Gminy w Stawigudzie z 1978 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z ustalonego przez zaskarżony wyrok stanu faktycznego bezspornie wynika, że w dacie przejęcia (1978 r.) gospodarstwo [...] było opuszczone w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 1961 r. Z akt sprawy wynika, że gospodarstwo to było zabudowane (budynkiem mieszkalnym oraz dwoma budynkami gospodarczymi – obora i stodoła), brak było inwentarza żywego, grunty leżały odłogiem, natomiast jego właściciel – [...] nie żył (od 1967 r.), zaś [...], który zamieszkiwał gospodarstwo do 1975 r., mieszkał w innej miejscowości (Olsztyn) – co potwierdza treść protokołu przejęcia sporządzonego 29 października 1976 r. oraz notatki służbowej sporządzonej 7 grudnia 1976 r. na podstawie rozmowy z [...], która od 1969 r. mieszkała w budynku znajdującym w przedmiotowym gospodarstwie. Wobec braku pokrewieństwa [...] z [...] oraz faktu, że jedyny zstępny właściciela gospodarstwa – [...] po wojnie nie powrócił do Polski i na stałe zamieszkał w Niemczech, logicznym jest wniosek, że nikt z kręgu osób bliskich, wskazanych w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1964 r. w nim nie mógł zamieszkiwać. Zasadnie zatem organ uznał, że gospodarstwo nie było zamieszkane przez właściciela (w tym jego małżonka, rodziców i dzieci). Trafnie przyjął Sąd wojewódzki, że bezspornym w sprawie jest w dacie przejęcie przedmiotowego gospodarstwa właściciel nie uprawiał użytków rolnych znajdujących się w gospodarstwie (wszak nie żył od 13 czerwca 1967 r.), jak też nie robił tego również jego jedyny spadkobierca [...], który po wojnie zamieszkał w Niemczech. Ponadto materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdza aby w dacie przejęcia gospodarstwa [...] oraz lokatorzy zamieszkujący gospodarstwo wykonywali jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne, wskazać należy przede wszystkim, że w świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r., aby gospodarstwo zostało uznane za opuszczone, musiało być w całości lub w większej części nie uprawiane oraz nie poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Chodzi tu więc o uprawianie gospodarstwa rolnego przez osobę trzecią – wbrew zarzutom kasacyjnym – na podstawie określonego tytułu prawnego tj. użytkowania lub dzierżawy. W rozpatrywanej sprawie nie zostało wykazane, żeby przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało w powyższy sposób udostępnione osobom trzecim przez jego właściciela lub jego następców prawnych. W realiach faktycznych niniejszej sprawy, jak słusznie przyjął zaskarżony wyrok, brak jest zatem jednoznacznych oraz niebudzących żadnych wątpliwości wskazań aby uznać, że gospodarstwo rolne [...] w dacie przejęcia na własność Państwa nie wykazywało cechy opuszczenia, a nawet jeśli przyjąć takie domniemanie, to w ramach postępowania nadzorczego jest to niewystarczające to wykazania wady kwalifikowanej kontrolowanej decyzji. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać. Mając na względzie powyższe ustalenia – w opozycji do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej – uformowanych nie w pełni do wymogów sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.), należy stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia norm p.p.s.a. w związku z powoływanymi przez stronę skarżącą konkretnymi (normami) przepisami prawa. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej prawidłowo zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2021r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane i zastosowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.