I OSK 2189/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B., D.H. i N.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2776/22 w sprawie ze skargi J.B., D.H. i N.I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2776/22, oddalił skargę J.B., D.H. i N.I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2022r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J.B., D.H. i N.I. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej, b) naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] września 1954 r., znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie W., upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. W oparciu o powyższe wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżących, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 3. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, gdyż Skarżący zrzekają się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice wnosząc o: - oddalenie skargi kasacyjnej w całości, - zasądzenie od skarżących kasacyjnie solidarnie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, - rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem oceny Sądu Kasacyjnego jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2022 r. wydana w przedmiocie umorzenia postępowania. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest przytoczenie najistotniejszych elementów bezspornego stanu faktycznego. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w sprawie nieważności Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] września 1954 r., o przejściu na własność Skarbu Państwa z dniem 25 września 1954 r. nieruchomości położonej w gromadzie W., po wymienionych w tym orzeczeniu osobach repatriowanych. Zakresem orzeczenia zostały objęte m.in. nieruchomości stanowiące własność N.B., który po II wojnie światowej został wysiedlony wraz z rodziną z miejscowości W. do miejscowości B. na Ukrainie. Wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego został złożony 4 czerwca 2019 r. Minister wskazał, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491 dalej ustawa nowelizująca). Ustalając spełnienie przesłanek z art. 2 ww. ustawy organ ustalił, na podstawie informacji z wydziału ksiąg wieczystych Sądu Rejonowego w Gorlicach, że orzeczenie znajdowało się w aktach księgi wieczystej nr [...] od 20 lipca 1968 r. Wcześniej orzeczenie było złożone w księdze wieczystej nr [...]. Wpisu prawa własności Skarbu Państwa dokonano - jak wynika z pisma z Sądu Rejonowego w Gorlicach z 29 sierpnia 2022 r. - 20 lipca 1968 r. Z tych faktów organ wyprowadził wniosek, że skoro wpis prawa własności nastąpił w tej dacie to orzeczenie musiało być ostateczne, a co za tym idzie musiało zostać uprzednio ogłoszone i w konsekwencji nastąpiła fikcja jego doręczenia. Skoro wszczęcie postępowania nieważnościowego miało miejsce 4 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu - art. 61 § 3 K.p.a.), to z uwagi na upływ ponad 30 lat od daty 20 lipca 1968 r., postępowanie musiało być umorzone. Stanowisko to zaakceptował Sąd Wojewódzki. W skardze kasacyjnej wskazano wyłącznie na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia wskazanego przepisu K.p.a. nie powiązał naruszenia tego przepisu z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy p.p.s.a. Należy podkreślić, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por.np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a., a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem, zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Kolejno należy zauważyć, że ze sposobu skonstruowania zarzutu kasacyjnego przez powiązanie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, należy wnosić, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje uprawnień organu odwoławczego w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sprawie (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), ale kwestionuje stanowisko organu odwoławczego, który podzielił pogląd organu I instancji o zastosowaniu przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej do ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem skarżących kasacyjnie, przepis ten nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Zważywszy jednak, że wskazane uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Odnosząc się więc do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji aprobując zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w stanie faktycznym i prawnym sprawy, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.; J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012 s. 344). Co do zasady zatem, Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Nie jest kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (to jest dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości. Organy miały zatem obowiązek uwzględnić stan prawny wynikający z wejścia w życie powyższego przepisu. Dodać też trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień to badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona. Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-08-28). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dopiero zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji natomiast uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła ewentualnie żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z art. 145a K.p.a. W badanej sprawie nie jest także sporne, że pomimo podjętych prób nie udało się odnaleźć archiwalnych akt dotyczących postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia z 1954 r. ani też dowodów jego doręczenia lub ogłoszenia. Niewątpliwie jednak przedstawione przez organ okoliczności i wywiedzione na ich podstawie wnioski dowodzą tego, że orzeczenie to weszło do obrotu prawnego i miało to miejsce przed upływem 30 lat, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie. Dowodem na to są pozyskane przez organy dowody pośrednie. Na podstawie pism Sądu Rejonowego w Gorlicach z 13 czerwca 2022 r. oraz z 29 sierpnia organ ustalił, że orzeczenie z [...] września 1954 r. znajdowało się w aktach księgi wieczystej Sądu Rejonowego w Gorlicach nr [...] od 20 lipca 1968 r. Wcześniej orzeczenie było złożone w księdze wieczystej nr [...]. Wpisu prawa własności Skarbu Państwa dokonano - jak wynika z pisma z Sądu Rejonowego w Gorlicach z 29 sierpnia 2022 r. - 20 lipca 1968 r. W świetle powyższego logiczne są wnioski organu, że powyższe orzeczenie weszło do obrotu prawnego najpóźniej 20 lipca 1968 r. Sąd podziela tym samym ustalenia Ministra, iż do doręczenia (ogłoszenia) kwestionowanego postanowienia doszło najpóźniej w dniu 29 lipca 1968 r. czyli blisko 50 lat przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności (4 czerwca 2019 r.). W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że zostały spełnione przesłanki do umorzenia postępowania o jakich mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. W opozycji do środka zaskarżenia należy zauważyć także, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (por. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23), uznając, że powyższa regulacja nie narusza wskazanych przez skarżących kasacyjnie norm konstytucyjnych. Poglądy wyrażone w powyższych orzeczeniach podziela Sąd Kasacyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Należy także dodać, że Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatrywał skargę wniesioną przez grupę osób, w której zarzucono naruszenie art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Skargę uzasadniono tym, że w wyniku omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego zostały umorzone z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 50. XX w., na mocy których poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni własności nieruchomości, zaś skarżącym nie przysługują żadne środki ochrony prawnej. Trybunał wskazał, że istota, zakres oraz specyficzne cechy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalają na uznanie, że do tego postępowania odnosi się art. 6 § 1 Konwencji. W konsekwencji skarga w całości została uznana za niedopuszczalną (decyzja ETPC z 13 grudnia 2022 r., 5815/22, Borkowska i inni v. Polska, LEX nr 3459532). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji zaakceptował wydanie przez organy administracji decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocenę tego materiału również należy uznać za prawidłową. Jest ona zgodna z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego i nie nosi ona cech dowolności. W konsekwencji, zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy administracji poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i w oparciu o te dokonały umorzenia postępowania. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a. Brak jest natomiast podstaw prawnych do zasądzenia kosztów na rzecz uczestnika postępowania, bowiem art. 204 P.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.