I OSK 1406/23

Dnia 19 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 454/22 w sprawie ze skargi E.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 2 lutego 2023 r. IV SAB/Wa 454/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.W.(Skarżąca) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] (Prezydent) postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia wniosku Skarżącej datowanego na [...] lutego 2021 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...]z obrębu [...]– w terminie miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy (punkt 1 wyroku), stwierdził, że Prezydent dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania opisanego w punkcie 1 wyroku (punkt 2 wyroku), stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 wyroku), oddalił skargę w pozostałej części (punkt 4 wyroku), zasądził od Prezydenta na rzecz Skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w części obejmującej punkty 1, 2, 3 i 5 zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miato istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku uczestniczki, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz nałożenie na organ obowiązku rozpoznania ww. wniosku w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, podczas gdy organ w postępowaniu - wyróżniającym się znacznym stopniem skomplikowania - podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy oraz zawiadamiał stronę o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie z podaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, a ponadto z naruszonej regulacji wynika, że do okresu rozpoznania sprawy nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub z innych przyczyn niezależnych od organu. Prezydent wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tej części albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organ przewlekłe prowadził postępowanie w sprawie. Przywołane przez organ jako wzorce kontroli przepisy k.p.a. stanowią, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), przewidują, że załatwienie sprawy wynikającej wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później nią w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), nakładają na organy obowiązek powiadomienia strony każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie z jednoczesnym wskazaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ostatni z przywołanych przez organ przepisów zawiera definicję pojęcia przewlekłości postępowania, zgodnie bowiem z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stronie służy prawo wniesienia ponaglenia jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Sąd kasacyjny wyjaśnia na wstępie, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Tak przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania sąd kasacyjny w pełni podziela zwracając jednocześnie uwagę, że nie była ona kwestionowana przez Prezydenta w skardze kasacyjnej. Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że poszczególne czynności były podejmowane z dużym opóźnieniem i w dużych odstępach czasu. Brak więc było koncentracji tych czynności i szybkości działania, zaś zastosowanie się do wymogu z art. 36 § 1 kpa nastąpiło dopiero po roku i siedmiu miesiącach od wpływu wniosku. Przewlekłość ta trwała nie tylko do chwili wniesienia skargi (bez mała rok i osiem miesięcy), ale również w dacie wyrokowania. Sąd podkreślił, że do obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. organ zastosował się dopiero 23 września 2022 r., kiedy poinformował stronę o przyczynie zwłoki w wskazał nowy, dosyć odległy (sześć miesięcy) termin załatwienia sprawy. W skardze kasacyjnej organ przedstawił podejmowane przez siebie czynności oraz wyjaśnił, że podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, a o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie poinformował Stronę. W ocenie organu nie pozwala to zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że rodzaj i daty podejmowanych przezeń czynności przemawiają przeciwko dokonanemu w zaskarżonym wyroku ustaleniu o przewlekłości organu w rozpoznaniu sprawy. Przeciwnie, podjął starania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy kierując zapytania do właściwych jednostek i uzyskując dokumenty. Podejmując te czynności organ kierował się koniecznością dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, do czego obliguje zasada prawdy obiektywnej określona w art. 7 k.p.a., a także dbałością o rzetelne gospodarowanie środkami publicznymi. Odnosząc się do powyższe argumentacji Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że 24 września 2021 r. Wojewoda M. (Wojewoda), po rozpoznaniu ponaglenia Skarżącej zwrócił Prezydentowi akta. Prezydent pierwszą czynność po otrzymaniu akt podjął dopiero 21 października 2021 r. informując pełnomocnika Skarżącej, że w sprawie toczy się postępowanie administracyjne w związku z postanowieniem Wojewody oraz występując o akta z Zespołu Przeznaczenia Mienia Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa (dalej: "BMMiSP"), następnie 22 października 2021 r. występując o akta postępowania podziałowego a 27 października 2021 r. wnioskując o wydanie odpisu księgi wieczystej [...]i 3 listopada 2021 r. zwracając się do Burmistrza Dzielnicy B. z pytaniami dotyczącymi wypłaty odszkodowania w innym trybie, zawarcia porozumień, zrzeczeń oraz innych przeszkód dotyczących ustalenia odszkodowania. Oznacza to, że przez blisko miesiąc od otrzymania akt od Wojewody organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, pomimo że zgodnie z przywołanym w skardze kasacyjnej brzmieniem art. 35 § 2 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nawet przyjmując, że sprawa ma charakter skomplikowany oznacza to, że przez blisko połowę przewidzianego przez ustawodawcę okresu przeznaczonego na jej załatwienie organ nie podejmował żadnych czynności. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że w piśmie z 3 listopada 2021 r. organ zwracał się do Burmistrza o nadesłanie informacji, z których część została mu już przedstawiona w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. Tego typu działanie oznacza, że organ albo nie znał akt postępowania albo też podejmował czynności pozorne, nie dążąc do terminowego rozpoznania sprawy. Następne czynności organ podjął [...] maja 2022 r. zwracając się do Biura Geodezji i Katastru o potwierdzenie za zgodność z oryginałem dokumentów z akt podziałowych decyzji nr [...]z [...] lipca 1999 r. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że jak przyznaje sam organ, wystąpił on już [...] października 2021 r. o udostępnienie/wypożyczenie akt powołanej sprawy. Pracownik organu prowadzący sprawę potwierdził odbiór jednego tomu akt sprawy. Pomimo tego organ zwracał się do swojej jednostki organizacyjnej o potwierdzenie za zgodność z oryginałem dokumentów z akt podziałowych. Sąd kasacyjny podkreśla, że jak wynika z akt sprawy organ, dokumenty z akt podziałowych (które osoba prowadząca postępowanie uzyskała już w październiku 2021 r.) potwierdzone zostały za zgodność z oryginałem przez pracownika innej komórki organizacyjnej organu po upływie kolejnych blisko dwóch miesięcy, to jest 6 lipca 2022 r. a przekazane do komórki zajmującej się sprawą – 20 lipca 2022 r. Kolejną czynnością organu było ponaglenie w sprawie braku odpowiedzi na pismo skierowane do Burmistrza 3 listopada 2021 r. (pisma z 29 lipca 2022 r. i 23 września 2022 r.). Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że dostrzega, że 23 listopada 2021 r. organ wezwał pełnomocnika Skarżącej do sprecyzowania żądania, dostrzega również, że odpowiedź na to wezwanie przekazana została organowi dopiero pismem z 27 kwietnia 2022 r. Organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej cytując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosił, że do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Nie wyjaśnił jednak dlaczego zdecydował na ponaglenie Burmistrza dopiero po upływie blisko trzech miesięcy od sprecyzowania przez Skarżącą stanowiska. Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że jak wynika z akt sprawy (i co przyznane zostało w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) jedną z przyczyn tak długiego jej rozpoznawania jest oczekiwanie na odpowiedzi od poszczególnych komórek organizacyjnych organu. Oznacza to jednak, że organ wadliwe zorganizował pracę swoich wydziałów. W ocenie Sądu kasacyjnego z punktu widzenia strony niedopuszczalna jest sytuacja, gdy organ nie potrafi właściwie zorganizować pracy podległych sobie jednostek w wyniku czego samo poświadczenie akt za zgodność z oryginałem zajmuje blisko trzy miesiące. Podobnie niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ nie dostrzega przez kilka miesięcy, że nie otrzymał odpowiedzi na swoje pismo i nie reaguje na to. Dopuszczenie do zaistnienia takiej sytuacji prawidłowo ocenione zostało przez Sąd pierwszej instancji jako przewlekłe prowadzenie postępowania, organ podejmował bowiem czynności nieefektywnie i w dużych odstępach czasu. Co istotne, niektóre z tych czynności mogą być uznane za czynności pozorne (ponowne zadawanie tych samych pytań, występowanie o potwierdzenie za zgodność z oryginałem dokumentów, które organ otrzymał). Jak już wyżej wskazano, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zwracał uwagę, że do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Rzeczywiście, w świetle art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis art. 35 § 5 k.p.a. nie został jednak powołany przez Prezydenta jako wzorzec kontroli w zarzutach skargi kasacyjnej. Przywołany został dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej we fragmencie uzasadnienia cytowanego przez organ wyroku NSA z 26 lutego 2008 r. I OSK 1529/07. Jak już wskazano, Sąd kasacyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej. Skoro ani w petitum skargi kasacyjnej, ani nawet w jej uzasadnieniu nie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. nie jest możliwe odniesienie się do argumentacji zawartej w przytoczonym przez Prezydenta fragmencie wyroku NSA. Tym niemniej Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że nawet gdyby pominąć okres od daty wezwania Skarżącej do sprecyzowania stanowiska (23 listopada 2021 r.) do daty odpowiedzi na to wezwanie (pismo z 27 kwietnia 2022 r., data wpływu do organu 2 maja 2022 r.), to w świetle pozostałych, opisanych wyżej okoliczności faktycznych sprawy i tak należałoby uznać, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Przewlekłość ta prawidłowo oceniona została przez Sąd pierwszej instancji jako mająca cechy rażącego naruszenia prawa. Jest ona następstwem wadliwego zorganizowania pracy przez organ. Powyższą ocenę potwierdza zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnienie że to na skutek braku informacji z innych jednostek [...], wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 31 marca 2023 r. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania i prawidłowo ocenił, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny Sąd pierwszej instancji wskazał jakie obowiązki spoczywające na organie z mocy art. art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że obowiązki te nie zostały przez Prezydenta zrealizowane, co pozwoliło na przyjęcie, że doszło do przewlekłości postępowania w rozumieniu art. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a przewlekłość ta miała charakter rażący. W konsekwencji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. uznać należało za niezasadny. W świetle przywołanych przez organ jako wzorce kontroli przepisów p.p.s.a. w zaistniałym stanie faktycznym Sąd Wojewódzki zobligowany był do uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu jak również ustalenia czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.