I OSK 1400/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Legionowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 643/20 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2020r., sygn. akt I SA/Wa 643/20 oddalił skargę Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina Miejska w Legionowie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego art.73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz U. Z 2021 r. poz. 1376) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomość nr ewid. [...] w obrębie [...] położona w Legionowie w dniu 1 stycznia 1999 r. nie spełniała przesłanki zajętości pod drogę publiczną, mimo jej położenia w ciągu komunikacyjnym ulicy [...] i mimo że Uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy- z dnia 26 maja 1988 r. Nr 245 w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz.Urz.Woj. St. Warszawskiego Nr 17, poz. 186) ulica [...] w Legionowie została zaliczona do ulic gminnych, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy Miejskiej Legionowo; 2) naruszenie prawa procesowego art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Z 2019 r. poz. 2325) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi Gminy Miejskiej Legionowo oraz stwierdzenie, że postępowanie zakończone decyzją Ministra Rozwoju zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, podczas gdy naruszało ono art. 77 § 1 , art. 7, art. 8, art. 11 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2020 r. poz. 256). Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zarzuty te zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania jest konsekwencją wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy użyte przez ustawodawcę w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym do 21 września 2022r.) pojęcie "ulicy leżącej w ciągu dróg wymienionych w ust. 1" jest tożsame z pojęciem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Rozważania dotyczące omawianej kwestii należy zatem rozpocząć od obowiązującego w tej dacie stanu prawnego, który zawierał regulacje dotyczące dróg publicznych. Wspomniana wyżej ustawa z 13 października 1998 r. w art. 73 ust. 1 przewidywała, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Musiały zatem być spełnione łącznie trzy warunki, aby nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Po pierwsze - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie - nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Po trzecie - była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Ta ostatnia przesłanka w rozpoznawanej sprawie stała się przedmiotem sporu. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawiera definicji drogi publicznej w żadnym przepisie. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy o drogach publicznych i w jej przepisach poszukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych - bo z taką mamy do czynienia w sprawie niniejszej - następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2 ustawy – w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 1999r.). Drogi natomiast nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Uchwałą nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta Stołecznego Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. St. Warszawskiego Nr 17, poz. 186), do kategorii drogi publicznej zaliczono ul. [...] w Legionowie na odcinku 430 m. Z mapy znajdującej się na Geoportalu (załączonej do akt sprawy) wynika, że ul. [...] powyższą długość posiada na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Tym samym nie obejmuje ulicy dojazdowej oznaczonej nr [...]. Ponadto fakt ten potwierdził Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Legionowo w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], w którym wskazano, że droga stanowiąca m.in. działkę nr [...] nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i zgodnie z jej przeznaczeniem stanowi ona ogólnodostępną drogę dojazdową do nieruchomości. Ta okoliczność nie została następnie przez wnoszącą skargę kasacyjną Gminę skutecznie podważona. Skarżąca twierdzi, że do przedmiotowej działki mógł znaleźć zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ponieważ leży ona w ciągu ulicy [...] tzn. w ciągu ulicy gminnej. Jednakże, już tylko analiza znajdującej się w aktach sprawy mapy Legionowa, z zaznaczonym układem ulic, pozwala stwierdzić, że powoływana przez wnoszącą skargę kasacyjną działka leży prostopadle do ulicy [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie może stanowić podstawy do uznawania drogi nie będącej drogą publiczną za należącą do jednej z kategorii dróg publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r. II FSK 822/09; a także: P. Zaborniak (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis, 2010). Nawet przy odczytaniu normy art. 2 ust. 2 u.d.p. w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi - tak NSA w wyroku z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt II FSK 1790/15. Powyższe daje podstawy do twierdzenia, że do uznania za drogę publiczną nie jest wystarczające, aby nieruchomość pełniła funkcję ciągu komunikacyjnego, nawet ogólnodostępnego, gdyż status drogi publicznej zdeterminowany jest formalnym zaliczeniem, w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych, do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy - tak: NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1104/14. W tych okolicznościach nie można zatem uznać, aby przedmiotowa działka, zajęta pod boczną drogę, posiadała status drogi publicznej i była fragmentem drogi publicznej – ulicy [...], co należy po raz kolejny podkreślić, zostało także przyznane przez pracownika komórki organizacyjnej skarżącej kasacyjnie Gminy w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. Z tego względu, zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 73 ust. 1 przepisy reformujące okazał się niezasadny. Tym samym za niezasadne należało również uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 §1, 7, 8, 11 i art. 80 k.p.a. ). Zarzuty te bowiem zostały ściśle powiązane z zarzutami prawa materialnego i stanowiły konsekwencję argumentacji skarżącej kasacyjnie Gminy, dążącej do zakwestionowania merytorycznego stanowiska (odnoszącego się do oceny materialnoprawnej) Sądu pierwszej instancji. To stanowisko zaś jak już to wyżej wskazano nie zostało w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Sądowi pierwszej instancji nie sposób było zatem przypisać błędnego sposobu dokonania kontroli sądowej i wyrokowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Uzasadnienie zostało sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 193 zd. drugie p.p.s.a.